عقد یا قرارداد به عنوان یک موضوع حقوقی، به قدمت تمدن بشری سابقه دارد. بشر از زمانی که زندگی گروهی را آغاز کرده عقد نیز ابزاری برای مبادلات اقتصادی و اجتماعی بین افراد به کار گرفته شد. قرارداد اداری قراردادی است که یک طرف آن دولت و موسسات عمومی و طرف دیگر شخص یا اشخاص حقوقی است. اصول احکام این قراردادها را قانون و یا عرف اداری معین داشته است و به این ترتیب آزادی طرف قرارداد را محدود کرده است از جمله این محدودیت ها شرایطی است که از پیش توسط اداره تعیین شده و در آن جای بحث چندانی نیست حتی در این قراردادها مقامات عمومی می توانند تغییراتی را در شرایط مربوط به تعهدات طرف قرارداد بدهند تا آن حد که تعادل کلی حقوق تعهدات طرفین مختل نشود. قراردادهای اداری نظام های حقوقی متفاوتی از قراردادهای خصوصی دارند، طوری که این قراردادها جزء نظام حقوقی عمومی هستند و از قوائد حقوق عمومی پیروی می کنند. این اصطلاح ناظر به قراردادهایی است که لااقل یک طرف آن اداره‌ای از ادارات عمومی بوده، و برای تأمین پاره‌ای از خدمات عمومی و هم به عنوان حقوق عمومی منعقد میشود. وجود شرایط و ضوابط هر اداره دولتی قرارداد منعقده بین اشخاص حقیقی و حقوقی با این ادارات را تحت تاثیر قررار داده است. و در صورت عدم شناخت شرایط و ویژگی های خاص هر سازمان دولتی موجب میشود تا قراردادها با مشکلات و موانعی تنظیم شود. و در زمان اجرا به طور ناقص و یا با مشکلات حقوقی اجرا شود که پرونده های حقوقی متعدد را ایجاد می کند و این خود موجب صرف هزینه های مالی و زمانی متعدد می گردد. شناخت موانع و مشکلات در مرحله تنظیم قراردادها می تواند کمک شایانی در پیشگیری از بروز مشکلات حقوقی بعدی شود. در این تحقیق سعی بر آن است که عوامل مهم در تنظیم قراردادهای دولتی را شناسایی کرده و سپس به بررسی مشکلات و موانع موجود در تنظیم و اجرای قراردادهای دولتی پرداخته شود. اهداف تحقیق اهداف تحقیق آشنایی با چگونگی ایجاد یک قرار داد دولتی با عوامل آن در عمل است وبررسی آثار قرارداد نسبت به طرفین و تعهدات آنها نسبت به یکدیگراست. و همچنین آگاهی از اختیارات کسانی که به نحوی در انعقاد قرارداد اداری نقش دارند و نیز بررسی موانع و مشکلات موجود در تنظیم قراردادها است.
با مطالعه این lمقاله می توانید از پاسخ به این سئولات آگاه شوید:
- آئین و نحوه انعقاد قراردادهای اداری چگونه است؟
- چه آسیب هایی را می توان در خصوص قراردادهای اداری مطرح کرد؟
- علت اعمال امتیاز ویژه برای طرف دولتی در قراردادهای اداری کدام است؟
- ضمانت اجرای عدم انجام تعهدات طرف دولتی و خصوصی کدام است؟ 5- عوامل مهم و تاثیر گذار در تنظیم قراردادهای اداری کدام است؟ مفهوم قراردادهای دولتی در معنی عام ، هر قراردادی که یک طرف آن ، دستگاههای اداری ، اعم از دولتی (مثل وزارتخانه‌ها و موسسات و شرکتهای دولتی) یا دستگاههای بلدی (شهرداریها ) باشد ؛ قرارداد دولتی است . تمام قراردادهای دولتی از نظر تشریفات انعقاد ، تابع مقررات خاص دولتی و حقوق عمومی اند . ولی از نظر قواعد ماهوی حاکم بر قراردادهای دولتی ، آنجا که دولت همانند اشخاص عادی عمل میکند ، باید به قواعد حقوق خصوصی رجوع کرد و در مواردی که پای منافع و خدمات عمومی در میان است باید به قواعد خاص حقوق عمومی توسل جست . ماهیت حقوقی قراردادها: اعمال حقوقی، وقایعی است که به اراده اشخاص بوجود می آید. عمل حقوقی که در نتیجه توافق دو اراده بوجود می آید((عقد)) و عملی که با یک اراده تحقق پیدا می کند((ایقاع)) می گویند.
برای تحقق عقد، نه تنها وجود دو اراده ضروری است بلکه این دو شرط نیز لازم است:
- اراده هایی که با هم توافق می کنند باید جنبه انشائی داشته باشد، یعنی اثری را بوجود آورد. مثلا اگریکی از دو طرف عقد به ایجاد حقی در گذشته اقرار کند و دیگری گفته او را تصدیق کند، این توافق را نباید عقد دانست. زیرا طرفین در ((اخبار به حق))اشتراک نظر پیدا کردهاند نه در انشاء آن.(ماده 191 ق. م)
- اثر دلخواه باید ناشی از توافق دو اراده باشد. پس، اگر یک اراده بتوانند حقی را بوجود آورد، عمل حقوقی را نباید عقد شمرد، هرچند که اراده دیگر بتواند آنرا ازبین ببرد.(ماده 834 ق.م) ایقاع: انشاء اثر حقوقی با یک اراده کامل است و نیاز به توافق با اراده دیگر ندارد. برای مثال، ابراء با اراده طلبکار انجام می شود و سقوط حق به رضای بدهکار احتیاج ندارد(ماده 289 ق.م) و فسخ قرارداد تنها با کسی است که به حکم قانون یا قرارداد چنین اختیاری دارد(مواد 396 به بعد ق.م) و اخذ شفعه تنها به اراده شفیع واقع می شود.
- مبانی حقوقی قرارداد: قانون مدنی جلد اول از ماده 11 الی 824 و مشخصاً مواد 10 – 183 – 190 و ماده 183 عقود و معاملات و الزامات آن اقسام قراردادها: پیچیدگی روابط اجتماعی و تحولات سیاسی- اقتصادی هر روز شکل تازه ای از معاملات ایجاد می کند و تعهداتی را مطرح می سازد که پیش از آن نمونه ای نداشته است. قانون مدنی، از دیر باز عقودی را که مورد نیاز عمومی مردم بوده است تحت عنوان((عقود معینه)) موضوع حکم قرارداده است و شرایط درستی و آثار آنرا به تفضیل بیشتر ارائه می کنند. در بیشتر قوانین، قراردادها برحسب شرایط انعقاد و نوع تعهداتی که از آنها ناشی می شود به انواع زیر تقسم شده اند:
- عقود رضایی و تشریفاتی رکن اصلی لازم و کافی برای انعقاد کلیه قراردادها توافق دو اراده است(190.ق.م) و تشریفات خاصی برای شرایط قرارداد افزوده نشده است. پس در حقوق ما اصل اینست که(( عقد با تراضی واقع می شود و نیاز به هیچ شکل خاصی ندارد.)) در تمییز عقود رضائی، آنچه اهمیت دارد شرایط وقوع پیمان است نه اثبات آن. در برخی دیگر از قراردادها، توافق دو اراده در صورتی معتبر است که به شکل مخصوص و با تشریفات معین بیان شود. دراین نوع عقد که به آن(( عقود تشریفاتی)) می گویند، صورت عقد شرط وقوع آن است و توافقی که شکل مخصوص را دارا نباشد باطل است.
- عقود معین و نامعین عقود وعین عقودی است که در قانون نام خاص دارد و قانون گذار شرایط انعقاد و آثار آنرا معین کرده است. در این گروه از قراردادها، ضرورت ندراد که تمام حقوق وتکالیف طرفین در پیمان آورده شود زیرا قانون گذار خود به چنین کاری دست زده و آنچه را عادلانه و متعارف یافته است بصورت قوانین تکمیلی و گاه امری، در آثار عقد آورده است. از سوی دیگر، « عقود نامعین» که در قانون عنوان و صورت خاصی ندارد و شرایط و آثار آن بر طبق قواعد عمومی قراردادها و اصول حاکمیت اراده تعیین می شود. بموجب قانون مدنی برای ایجاد تعهد لازم نیست که تراضی اشخاص به صورت معین در آید. قرار داد خصوصی به هر شکل که بسته شود در حقوق عمومی تابع قواعد عمومی قراردادهاست. النهایه، گاهی ممکن است برخی از قراردادهای نا معین، ترکیب از عقود معین باشد. فی المثل قرارداد اقامت در مهمانخانه ترکیبی است از قرارداد اجاره، خرید غذا و … می باشد.
- قراردادهای الحاقی در پاره ای پیمانها، اختیار گفتگو درباره شرایط قرارداد به کلی از یک طرف گرفته می شود و طرف دیگر از پیش تمام شرایط و آثار آن را معین می کند. کسی که مایل به بستن پیمان است، یا باید از آن منصرف شود یا تمام شرایط طرف را بپذیرد و در واقع به طرحی بپیوندد که او به طور مستقل تنظیم کرده است. به همین دلیل این گروه از قراردادها را « الحاقی» یا « انضمامی» می نامند. امروزه بیشتر پیمانهای مربوط به استفاده از برق، آب، تلفن، راه آهن، معادن و همچنین غالب خدمات عمومی. قراردادهای اداری( بویژه پیمانکاری های دولت و نهاد های عمومی) از جهت اینکه شرایط عقد از پیش تعیین می شود یک قرار داد الحاقی است، ولیکن از این جهت که در آن یک اراده برتر(اراده عمومی) وکیل – حاکم است، از آن متفاوت و متمایزی است و خود یک عقد ویژهای را تشکیل می دهد. نظام حقوقی قراردادهای دولتی معاملات دولتی معاملاتی هستند که به وسیله مامورین دولتی به نمایندگی از طرف دولت یا دستگاه دولتی از یک طرف با اشخاص حقیقی یا حقوقی از طرف دیگر در زمینه های مالی و در قالب یکی از عقود معین حقوق مدنی منعقد میگردد و اختلافات ومسائل آن تابع مقررات حقوق خصوصی بوده، و در دادگاه های حقوقی مورد رسیدگی قرار می گیرند. قواعد شکلی قرارداد های دولتی: طبق ماده 10 قانون مدنی قراردادهای خصوصی تا جایی که مخالف قانون نباشد معتبر است . مدیران دولتی فقط نماینده دستگاه مربوطه هستند و تنها همان اختیاری را دارد که قانون به او اعطا کرده است.با توجه به اینکه مدیران دستگاههای دولتی نماینده اداره متبوع خود هستند نه مالک آنچه تحت اداره است. به این ترتیب انعقاد معاملات دولتی از جهات مختلف با محدودیتها ، ممنوعیتها و رعایت تشریفات چندی روبروست . مثلا دستگاههای دولتی در مواردی از انجام بعضی از قرارداد ها و معاملات ممنوع هستند . دریافت هدایا و کمکهای نقدی یا غیر نقدی ( موضوع ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ) ، خرید اتومبیلهای خارجی و خرید یا اجاره هواپیما ، خرید و فروشهای کالاهای داخلی و خارجی و صادرات و واردات این نوع کالاها برای دستگاههایی که فعالیت بازرگانی جزو وظایف آنها نیست ؛ ( موضوع مواد 30 ، 31 و 50 قانون مذکور) از جمله موارد ممنوعیتهای قانونی دستگاههای دولتی به شمار میروند .برخی از این محدودیت ها و ممنوعیت ها عبارتند از:
- انتخاب طرف قرارداد ؛ مثل لزوم رعایت تشریفات مزایده و مناقصه و ممنوعیت مداخله کارمندان دولت در معاملات دولتی نیز از موارد محدودیت در انتخاب طرف قرارداد برای دستگاههای دولتی به شمار میروند.
- تنظیم شکلی قرارداد ؛ در بسیاری مواردی شکل و نوع قرارداد در خود قوانین ذکر شده و نمایندگان دولت حق انتخاب شکل دیگری از قرارداد را ندارند . به عنوان مثال مطابق بندهای الف و ب ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ، دستگاههای دولتی مجازند ارائه خدمات اشاره شده در این ماده را فقط در سه روش خرید خدمات از بخش غیر دولتی ، مشارکت با بخش غیر دولتی یا واگذاری مدیریت به بخش غیر دولتی آن هم صرفاً به اشخاصی که دارای صلاحیت فنی و اخلاقی و پروانه فعالیت از مراجع ذیربط باشند ؛ به بخش خصوصی واگذار نمایند .
- مدت قرارداد ؛ این محدودیت نیز در قوانین مختلف ذکر شده است . مثلاً به موجب ماده 24 قانون مقررات استخدامی سپاه و آئین نامه مربوطه و مقررات مشابه در نیروی انتظامی ، خرید خدمات اشخاص فقط برای مدت محدود و حداکثر تا یک سال که بیش از دو بار دیگر قابل تمدید نخواهد بود ؛ مجاز شمرده شده است .
- رعایت تشریفات مزایده و مناقصه: لزوم رعایت تشریفات مزایده و مناقصه چیزی است که برای همگان واضح و روشن است . مزایده و مناقصه نه تنها باعث محدودیت در انتخاب طرف قرارداد میشود ؛ بلکه ، موجب محدودیت آزادی اراده طرف دولتی در تعیین قیمت مورد معامله یا موضوع قرارداد نیز خواهد شد .
- قراردادهای تابع تصویب مراجع ذی ربط: طبق اصول 77 ، 80 ، 81 ، 82 ، 83 و 139 قانون اساسی به ترتیب در مورد لزوم تصویب عهدنامه ها و قراردادهای راجع به گرفتن و دادن وام یا کمکهای بلاعوض داخلی یا خارجی ، دادن امتیاز تشکیل شرکت به خارجیان ، استخدام کارشناسان خارجی ، فروش نفایس ملی و صلح دعاوی استناد کرد که تصویب آنها حسب مورد بر عهده مجلس شورای اسلامی یا هیات وزیران است . ضمن اینکه در مورد اراضی نیروهای مسلح ، تصویب فرمانده معظم کل قوا نیز از تشریفات ضروری برای واگذاری اراضی محسوب میگردد . بعضاً در مورد معاملات شرکتهای دولتی ، تصویب هیأت مدیره و در مورد معاملات شهرداریها ، تصویب شورای شهر ضروری است.
- اعتبارات مصوب: دستگاههای دولتی باید در حدود اعتبارات مصوب برای دولت ایجاد تعهد نمایند . تعهد مازاد بر اعتبار مصوب موجب مسئولیت و تخلف مرتکب خواهد شد .
- مشورتهای اجباری قبل از انعقاد قرارداد: در قراردادهای خصوصی ، استفاده از نظر مشورتی ، یک اقدام احتیاطی برای رعایت منافع و مصالح فرد است ؛ ولی استفاده از آن اجباری نیست . در حالیکه دولت در مواردی بدون جلب نظر کمیسیون مربوط یا اخذ نظر کارشناس رسمی ، حق امضای قرارداد را ندارد . به عنوان مثال به موجب تبصره 4 بند د ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ، تعیین میزان اجاره بها و قیمت گذاری اموال منقول و غیر منقول ، با جلب نظر سه نفر از کارشناسان رسمی دادگستری ممکن خواهد بود . تصویب اسقاطی یا مازاد بر نیاز بودن اموال منقول در کمیسیون مربوطه نیز از موارد ضرورت اخذ مشورت اجباری قبل از انجام معامله به شمار میرود . عناصر قراردادهای اداری:
- لزوم وجود یک شخصیت حقوقی
- اهدف قراردادهای اداری، باید عمومی باشد چرا که دولت برای تأمین و ارائه خدمات عمومی است، مثل قرارداد راه‌سازی
- پیروی قراردادها از احکام مخصوص قراردادهای اداری مثل اقتداری، ترجیحی و حمایتی‌بودن؛ 4) صلاحیت دادگاه‌های اداری برای رسیدگی به اختلافات حاصل از قراردادهای اداری شرایط انعقاد قراردادهای دولتی:
- صلاحیت های اداری : این صلاحیت ها شامل صلاحیت های مقام و دستگاه اداری است. داشتن اهلیت یکی از شرایط اساسی انعقاد قرارداد دولتی است . ولی در قراردادهای دولتی ، علاوه بر اهلیت ، صلاحیت مقام اداری نیز از شرایط اساسی درستی معامله به شمار می آید .دستگاههای اداری صلاحیت انعقاد هر قراردادی را ندارند ؛ بلکه در چارچوب اهداف ، ماموریتها و وظایف سازمانی خود میتوانند به انعقاد قرارداد مبادرت نمایند . در بحث صلاحیت دستگاه اداری ذکر این نکته ضروری است که دستگاه اداری باید شخصیت حقوقی لازم برای عقد قرارداد را داشته باشد . به عنوان مثال دانشگاه امام حسین (ع) مطابق اساسنامه مصوب خود از شخصیت حقوقی مستقل برخوردار است ؛ ولی نمیتوان مدیریت لجستیک و پشتیبانی این دانشگاه را واجد شخصیت حقوقی لازم برای انعقاد قرارداد دانست ، مگر در حدودی که مقام صلاحیتدار دانشگاه به آن تفویض اختیار کرده باشد .
- وجود شرایط اساسی صحت معاملات : قراردادهای دولتی ، مانند سایر قراردادهای خصوصی باید از شرایط اساسی برای صحت معاملات برخوردار باشند .
- کتبی بودن: کتبی بودن قراردادهای دولتی ، از شرایط اجتناب نا پذیر نظام اداری و رسمی کردن امور است. با وجود این در معاملات جزئی مثل خرید اقلام مصرفی و کم ارزش ، نوشتن قرارداد به معنی اخص کلمه ضروری نیست، ولی هزینه کردن تنخواه دولتی در جهت مصارف مورد نیاز ، مستلزم ارائه فاکتورهای مربوطه است که عملاً توافقات روزمره را به شکل کتبی منعکس خواهد کرد .
- اخذ تضمین های معتبر : تکلیف به اخذ تضمین و نوع تضمینات قابل قبول ، در ماده 6 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و آئین نامه اجرایی این ماده ذکر شده است .دستگاههای اداری مکلفند به منظور حفظ منافع دولت و بیت المال و برای اطمینان از اجرای تعهدات و تأمین پیش پرداختها ، تضمین های معتبر و مناسب از طرفهای قراردادهای دولتی اخذ نمایند .
- ذکر شرایط اجباری: ذکر بعضی از شرایط در قراردادهای دولتی ، از وظایف اشخاص حقیقی نماینده دولت میباشد .مثل ذکر شرط التزام طرف قرارداد به بیمه نمودن کارگران خود ، لزوم رعایت مقررات حفاظتی و ایمنی از طرف پیمانکار ، پرداخت کسورات قانونی و موارد دیگر از جمله شروطی هستند که باید در قراردادهای دولتی قید گردند . مهمترین چالشهای قرارداد های دولتی :
- تاثیر گذاری در روند تصمیم گیری و انتخاب شرکت های متقاضی پیمانهای دولتی یا تغییر در شرایط قرارداد از دلایل اصلی تبادل رشوه و فساد مالی محسوب میشود.
- رانت موقعیت در زمره بهترین روش های دست یابی ارزان به انواع قراردادهای پیمانی قرارداد.
- وجود تخلفات گوناگون در سیستم دولتی نشان دهنده ضعف و کم توانی بخش نظارت در دستگاه های دولتی می باشد.
- اطلاع داشتن از سوابق کاری متقاضیان قراردادهای دولتی بسیار ضرورری می باشد.
- ضعف مدیران و کارشناسان اداری در آشنایی به مبانی و انواع قراردادها در سطوح مختلف. نتیجه آنچه بیان شد، نظیر تعریف قراردادهای دولتی وماهیت این قراردادها مبنایی بود برای شناخت محدودیتها و چالشها به منظور پیشگیری از بروز اشتباهات در تنظیم و اجرای قراردادهای دولتی است. همچنین به منظور پیشگیری از تاثیر گذاری گروه های صاحب نفوذ در سازمان پیشنهاد می شود که کمیته ای مختلف نظارتی بر روند تنظیم قراردادها و اجرای آنها نظارت داشته باشد و اطلاعات کاربردی را به صورت باز در اختیار تمام افراد قرار دهند تا از رانت موقعیت افراد جلو گیری شود. در ضمن طرف قرار داد باید سوابق کاری و فعالیتهای خود را به منظور بررسی بیشتر در اختیار سازمان مربوطه قراردهد تا جهت تائید وضعیت استعلامات مربوطه در سریعترین زمان ممکن گرفته شود. در آخر به منظور افزایش کارایی و اثربخشی در تنظیم و اجرای قراردادهای دولتی پیشنها د می شود که کارگاه های آموزشی در خصوص انواع قراردادهای دولتی به تمامی کارکنان مربوطه آموزش داده شود تا بستری درست برای آینده و شکوفایی سازمانها فراهم شود.