در زمینه قراردادهای اداری و برای آشنایی بیشتر با قراردادهای اداری ، به گفت‌وگو با دکتر «محمدجواد رضایی‌زاده» مدرس حقوق اداری و عضو هیات علمی دانشگاه تهران پرداختیم.بر اساس قوانین مدون کشور، افراد می‌توانند هر نوع قرارداد خصوصی را که مایل هستند، منعقد کنند. در کنار قرارداد خصوصی، شکل دیگری از قرارداد مطرح است که «قرارداد اداری» نامیده میشود و انعقاد آن به شرایط خاصی نیاز دارد. در سال‌های اخیر، این 2 قرارداد همپای هم در روابط میان افراد مرسوم شده‌اند.
- چه کسانی می‌توانند قرارداد امضا کنند و این قراردادها چه اعتباری دارند؟
برابر قانون و از نظر حقوقی، امکان انعقاد قرارداد از سوی تمامی اشخاص حقوقی حقوق عمومی وجود دارد. اعتبار این قراردادها هم برابر صلاحیتی است که در قوانین به آنها تعلق گرفته است.
- چرا در سال‌های اخیر انعقاد قراردادهای اداری توسعه یافته است؟
در سال‌های گذشته، قراردادهای اداری توسعه پایداری داشته است و می‌توان نقش دولت را در این توسعه به روشنی دید. به عبارت دیگر، توسعه اقتصادی و در کنار آن، افزایش شرکت‌های خصوصی در ارائه خدمات عمومی منجر به توسعه قراردادهای اداری شده است. به این ترتیب، می‌توان ادعا کرد که تقریبا 50 درصد از بودجه عمومی، صرف انعقاد قراردادهای اداری میشود. به عنوان مصادیق این نوع قراردادها می‌توان به قراردادهای عمرانی یا بعضی از روابط کارمندان با ادارات اشاره کرد که بر اساس قرادادهای پیمانکاری است. به همین دلیل است که در سال‌های اخیر این قراردادها رشد زیادی یافته‌اند.
- این قراردادها دستهبندی هم می‌شوند؟
بله. در قانون، قراردادهای اداری به 2 دسته تقسیم می‌شوند: قراردادهایی که تابع حقوق خصوصی هستند و قراردادهایی که به قراردادهای اداری معروف‌اند.
- پیش‌شرط استفاده از قراردادهای اداری چیست؟
شناختن کامل ویژگی‌های این قراردادها مهمترین پیش‌شرط ورود به این عرصه است.
- قراردادهای اداری چه ویژگی‌هایی دارند؟
نخستین و مهمترین ویژگی قرارداد اداری، سازمانی بودن آن است؛ یعنی حین انعقاد این قرارداد، باید حتما حداقل یکی از طرفین قرارداد جزء اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشد. دومین ویژگی قراردادهای اداری مادی بودن آنها است. به عبارت دیگر، اداره به 2 دسته مادی و سازمانی تقسیم میشود. در بعد سازمانی، همه اشخاص اداره برای انجام دادن فعالیت‌های مادی تلاش می‌کنند و در بعد مادی، اهداف اداری سازمان محقق میشود.
- منظور از «اشخاص حقوقی حقوق عمومی» چیست؟
در قوانین کشور ما، اشخاص به 2 دسته حقوقی و حقیقی تقسیم می‌شوند. اشخاص حقیقی انسان‌ها هستند و اشخاص حقوقی نیز به 2 دسته تقسیم عمومی و خصوصی تقسیم می‌شوند. بر این اساس، اشخاص حقوقی حقوق عمومی خود به دسته‌های زیادی قابل تقسیم هستند که «دولت» بزرگ‌ترین آنها است و بعد از آن، مؤسسات عمومی قرار دارد.
- در یک کلام ساده، چطور یک قرارداد، اداری محسوب میشود؟
به طور قطع، زمانی که یک شخص اداری، قراردادی منعقد می‌کند، کافی است تا هدف این قرارداد مرتبط با موضوع اجرای یکی از خدمات عمومی باشد. موضوع مهم در این زمینه، ارتباطی است که قرارداد را به خدمت عمومی وصل می‌کند. اگر ارتباط ایجادشده تنگاتنگ باشد، می‌توان گفت که قرارداد برای عملکرد خدمت عمومی اساسی است و در نتیجه، اداری است و باید تابع حقوق اداری باشد.
- می‌توان گفت قراردادهای اداری با قراردادهایی که اداره منعقد می‌کند، یکی است؟
اساسا در اداره‌ها 2 نوع قرارداد منعقد میشود. دسته اول قرارداد خصوصی (داخلی) است، مثل خرید و فروش ملک. این موضوع تابع حقوق خصوصی است. نوع دوم از قرارداد که اداره منعقد می‌کند، با قراردادهای حقوق خصوصی فرق دارد و به آنها «قراردادهای الحاقی» می‌گویند. در قراردادهای اداری ، همان‌طور که مطرح شد، یک طرف قرارداد اداره یا سازمان است.
- اعمال اداری چگونه دستهبندی می‌شوند؟
اعمال اداری را می‌توان به 2 دسته یک‌جانبه و چندجانبه تقسیم کرد. البته باید به این نکته نیز توجه کنید که اکثر اعمال اداری به صورت یک‌جانبه یا ایقاعی است. به عنوان نمونه، فرض کنید که اداره تعدادی مقررات و آیین‌نامه را وضع می‌کند که به صورت یک‌جانبه تصمیم می‌گیرند. البته همیشه به این صورت نیست و گاهی در اداره از اعمال چندجانبه هم استفاده میشود و قرارداد یکی از انواع آن است که معمولا اراده چند نفر که معمولا دو نفرند، باید برای قرارداد وجود داشته باشد. البته بعضی از اراده‌های چندجانبه نظیر توافقنامه‌های چندجانبه کارگران وجود دارند که سندیکای کارگران با اداره منعقد می‌کند که مثلا در آینده کارهایی را برای اداره انجام دهند.
- این قراردادها در واقع پیمانی به نظر می‌رسند و اداری نیستند. نظر شما چیست؟
بعضی از حقوقدانان بر این نوع از قرادادها، یعنی پیمان‌های دسته‌جمعی، خصوصیت اداری بار نمی‌کنند. چنین پیمان‌های دسته‌جمعی میان صاحبان حرفه بسته میشود. زمانی که قرارداد اداری منعقد میشود، الزاماتی را برای طرفین قرارداد ایجاد می‌کند که با پیمان‌های پیش‌گفته متفاوت است در نتیجه، به اعتقاد من این قراردادها نیز اداری محسوب می‌شوند.
- به هر حال، اداره قدرتی دارد که می‌تواند خواسته خود را اعمال کند. پس چرا وارد قرارداد میشود؟
اداره اصولا وقتی وارد قرارداد میشود که می‌خواهد اموالی را به دست آورد، کارهایی را اجرا کند، بعضی از خدمات را به دست آورد و حتی بعضی از خدمات عمومی را ایجاد و سامان‌دهی کند. به عبارت دیگر، اداره‌ها در صدد مردمی کردن اداره هستند و از سوی دیگر، این قراردادها اهمیت اقتصادی زیادی دارند. در نهایت، باید به این مورد نیز توجه کنید که سیاست‌های دولت با هدف خصوصی‌سازی و روی آوردن به قراردادهای پیمانی است. به همین دلیل است که برای سهیم کردن اشخاص در فعالیت‌های اداری، اداره وارد قرارداد میشود.
- چطور می‌توان بین عمل یک‌طرفه و قرارداد، تفکیک قائل شد؟
معمولا اعمال یک‌جانبه با وضع مقرراتی پیش‌بینی می‌شوند که این اعمال تعدادی حقوق و تکالیف را برای اشخاص ایجاد می‌کند، ولی در قرارداد 2 اراده وجود دارد که وقتی منعقد شد، برای طرفین ایجاد تعهد می‌کند.
- می‌توان از این بحث به این جمع‌بندی رسید که تمامی قراردادهای اداری تابع حقوق عمومی هستند؟
بله. در نظام حقوقی ایران باید این مطلب جا بیفتد که قراردادهای اداری تابع احکام حقوق عمومی هستند.
- یعنی هم‌اکنون غیر از این حاکم است؟
متاسفانه بینش حقوقی اشتباهی در نظام حقوقی ایران حاکم است مبنی بر اینکه حقوق خصوصی را بر قراردادهای اداری حاکم می‌دانند.
- اگر طی قراردادی، میان فرد و دولت اختلافی ایجاد شود، مرجع رسیدگی کجاست؟
اگر دعوای مربوط به اختلافات میان فرد با دولت باشد، باید در دادگاه‌های عمومی یا اداری رفع اختلاف شود که تابع حقوق عمومی خواهند بود. حقوق حاکم بر روابط فرد و دولت هم تابع حقوق عمومی است.
پدرام صادقیه
