گفتمان یا به قولی پارادایم حاکم بر حقوق اساسی جدید مسأله دولت قانونمدار Etat de droitاست . مطابق گفتمان حاکم، تمامی مقامات و نهادهای سیاسی( از جمله پارلمان) باید تابع قواعد حقوقی- بویژه قواعد حامی حقوق بنیادین- باشند. هیچ یک از مقامها و نهادهای سیاسی حق تحدید حقوق و آزادی های بنیادین را جز در چهارچوب آیین های خاص و پیچیده پیش بینی شده در قوانین ندارند .
الف- مفاهیم و مبانی دولت قانونمدار
اندیشه دولت قانونمدار(Rechtsstaat )اول بار توسط حقوقدانان آلمانی مطرح شد، این اندیشه برای نویسندگان آلمانی نیمه دوم قرن نوزدهم و سالهای اولیه قرن بیستم(مانند ایرینگIHERING و ژلینک JELLINEK) به معنای پشت سر نهادن دولت انتظامیEtat de police – که نماد آن قدرت اداره بود- تلقی می شد . از منظر اینها، اعمال دولت، تابع هنجارهای برین است. البته این طیف، همزمان بر این عقیده پای می فشارند که دولت خالق حقوق نیز هست، اما اصل خود محدود سازی ( Principe d’auto-limitation ) مانع از خیره سری دولت خواهد شد و اگر دولت، حرمت قواعد خویش ساخته را پاس ننهد، فی الواقع بنیاد وجودی خود را نابود ساخته است.
بنا به گفته ژاک شوالیه، یکی ازحقوقدانهای برجسته فرانسه، دولت قانونمدار همانند یک ماشین جنگی علیه دولت قانونی Etat légal ظاهر می شود. ماده شش اعلامیه حقوق بشر و شهروند 26 اوت 1789 فرانسه نماد دولت قانونی است. این ماده، مقرر می دارد: « قانون بیانگر اراده عام است. تمامی شهروندان، خواه به صورت شخصی و خواه از طریق نمایندگانشان حق مشارکت در قانونگذاری را دارند. قانون باید، چه در مقام مجازات و چه در مقام حمایت، برای همگان یکسان باشد. از نظرگاه قانون، همه شهروندان برابرند و پذیرش آنها برای مقامها، موقعیتها و مشاغل عمومی به طور برابر و بر اساس قابلیتشان صورت گرفته و تمایز دیگری جز استعداد و فضایل آنها اعمال نخواهد شد.». همانا فلسفه حاکم بر این ماده، فلسفه دولت قانونی است که نواقص آن به خوبی توسط حقوقدانهایی چون کاره دو مالبرگ نشان داده شده است.
در چهارچوب دولت قانونی، قانون، مقدس و نظارت ناپذیر بوده و حداکثر می توان به اعمال یک نظارت ساده بر فعالیتهای اداره پرداخت، این در حالی است که اعمال نهادی چون پارلمان نیز نباید مصون از نظارت بماند. به همین خاطر گفته می شود، جمهوری پنجم فرانسه دوران دولت قانونی را پشت سر گذارده و وارد دوره جدید « دولت قانونمدار» « Etat de droit »شده است.
مفهوم دولت قانونی تنها متضمن حکومت قانون بر روابط شهروندان بود، اما ظهور اندیشه دولت قانونمدار دایره حاکمیت قانون را به خود دولت نیز تسری داد . یکی از پیامدهای برجسته پارادایم دولت قانونمدار این است که اندیشه نظارت ناپذیری برخی از نهادها-بالاخص پارلمانها ونهادهای قانون گذاری- رفته رفته رنگ می بازد. درست است که پارلمانها به قول ژان ژاک روسو مظهر اراده عامند، اما دیگر نمی توان چشم و گوش بسته به تمامی اعمال آنان مهر تایید زد. قانون بعنوان نماد قدرت پارلمان تنها هنگامی می تواند ردای مشروعیت بر تن کند که در پیرابند قانون اساسی-هنجار برتر- وضع شده باشد. تشخیص میزان انطباق مصوبات مراجع قانونگذاری نیزمنطقا باید بر عهده نهادی خاص مانند شورای قانون اساسی در فرانسه یا شورای نگهبان در ایران یا دیوان عالی کشور(همانند آمریکا) یا دادگاه قانون اساسی(همانند اتریش و آلمان) باشد.
مضمون حداقلی دولت قانونمدار بر سه اندیشه استوار است :
- یک- اندیشه محدودسازی قدرت : هریک از نهادهای اقتدار فقط به اعمال صلاحیتهای معین و تعریف شده خود می پردازند و اعمال این صلاحیتها نیز باید در چارچوب آیین پیش بینی شده صورت گیرد.
- دو- اندیشه سلسله مراتبی بودن اعمال نهادهای قدرت : این اندیشه، متضمن نظارت بر اعمال مادون بر اساس اعمال مافوق است.
- سه- حق دادخواهی و امکان دستیابی به دادرس : تمام افراد جامعه، صرف نظر از موقعیت اجتماعی و سیاسی خود، باید بتوانند، در صورت اقتضا و حتا علیه خود دولت به دادخواهی نزد یک قاضی مستقل بپردازند.
دقیقا در چهارچوب اندیشه دولت قانونمدار است که شورای قانون اساسی فرانسه در رای شماره 195-85 خود به لزوم نظارت بر اعمال پارلمان تصریح کرده و می گوید: « قانون تنها در چهارچوب احترام به قانون اساسی بیانگراراده ملی است»، یعنی برخلاف اندیشه حاکم بر دولت قانونی، درست است که قانون محصول کوشش برگزیدگان ملت است اما دیگر نمی توان، بی چون و چرا، هر قانونی را نماد اراده عمومی دانست. قانون تنها در صورتی حکایت از اراده همگانی خواهد داشت که اصول و اهداف مندرج در قانون اساسی را پاس داشته باشد.
ب- دولت قانونمدار در حقوق اساسی ایران
دولت قانونمدار دارای تعریف و عناصر سه گانه مشخصی است. یقیناً، فقدان یا تخدیش هر یک از عناصر سه گانه تحدید قدرت، سلسله مراتب و حق دسترسی تمام عیار به قاضی(حتا علیه بالاترین مقام سیاسی کشور) مانع از قانونمدار نامیدن حکومت(دولت) مورد نظر خواهد شد. هرچند که تطبیق نظام سیاسی و حقوقی جمهوری اسلامی ایران با مفاهیم و عناصر سازنده دولت قانونمدار نیازمند مجالی فراخناک است، اما می توان به صورت گذرا به موارد ذیل اشاره کرد:
یک- محدودسازی قدرت
تفسیر اصول قانون اساسی در راستای اعطای اختیارات فرا-قانونی و فرا-قانون اساسی( یعنی اختیارات فاقد حدود ترسیم شده توسط قوانین موضوعه) به نهادها و مقامات حکومتی با شاخصه ی نخستین دولت قانونمدار یعنی تحدید قدرت با موازین وضعی ناسازگار به نظر می رسد. یادآوری این نکته، بسیار پراهمیت است که تحدید حیطه اقتدارات نهادها و مقامات حکومتی با قواعد وجدانی، اخلاقی، فلسفی، فقهی و… نمی تواند ردای قانونمداری را بر پیکر حکومت مورد نظر بپوشاند. البته، شان و منزلت برین و کیمیاگونه قواعد اخلاقی و درونی برای نگارنده، امری بدیهی است اما مراد آموزگاران دولت قانونمدار، تحدید قدرت با موازین عینی حقوق وضعی است. بنابراین تفکیک مفاهیمی چون دولت اخلاق مدار یا دولت شریعت مدار از مفهوم روشن و متعین دولت قانونمدار کاملاً ضروری است.
دو- عنصر سلسله مراتب
عنصر سلسله مراتب نیز حداقل شامل دو چهره است: سلسله مراتب سیاسی- اداری و سلسله مراتب قوانین. درباره چهره نخست نظام مبتنی بر سلسله مراتب می توان توضیحات مربوط به تحدید قدرت را هم صادق دانست. اما پیرامون سلسله مراتب قوانین باید اندکی تفصیل داد. معمولاً، در نظامهای حقوقیِ مردم سالار، قوانین به این ترتیب رده بندی می شوند: قانون اساسی، (معاهدات بین المللی) ، قوانین عادی و آیین نامه های اداری. بنابراین قانون اساسی در نظام سلسله مراتبی، هنجار برین یا قانون مادر است و دیگر قوانین و آیین نامه ها باید در چهارچوب آن تنظیم شوند. به همین ترتیب تمام آیین نامه های اداری باید در پیرابند قوانین موضوعه تدوین و تصویب شوند. حال پرسش این است که آیا چنین سلسله مراتبی در نظام هنجاری جمهوری اسلامی معمول و مجری است. دراین باره می توان به مثالهای متعددی از عدم اعتقاد شورای محترم نگهبان به سلسله مراتب رایج در دنیای حقوق اشاره داشت. این شورا، از جمله در تصمیم مورخ 05/12/1382 مربوط به «طرح برگزاری مناقصات»، «بند (ب) ماده (1) آن را از این جهت که اطلاق آن شامل دستگاه‌های زیر نظر مقام معظم رهبری نیز می‌گردد، بدون اذن معظم له، خلاف شرع و مغایر اصل 57 قانون اساسی» دانسته است. همچنین شورای نگهبان در مواردی چند به رد مصوبات مجلس شورای اسلامی با استناد به آیین نامه های شورای عالی انقلاب فرهنگی(انطباق مصوبه مجلس با آیین نامه) یا سیاستهای کلی نظام پرداخته است. سخنگوی محترم شورای نگهبان قانون اساسی نیز در یکی از مصاحبه های خود به این امر تصریح نموده است:
« همانگونه که رهبر معظم انقلاب هم فرمودند، جایگاه سیاستهای کلی نظام پائین‌تر از قانون اساسی و بالاتر از قوانین عادی است….» . «سخنگوی شورای نگهبان در مورد بررسی اصل 44 قانون اساسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام گفت : همانگونه که مجمع تشخیص مصلحت نظام اعلام کرده ، بررسی‌های مجمع نه تفسیر است و نه تغییر قانون ، در صورتیکه مصوبه مجمع به تأیید رهبر معظم انقلاب برسد ، به عنوان سیاستهای کلی نظام محسوب شده و شورای نگهبان ملزم به رعایت و کنترل آن و تطبیق قوانین با سیاستهای کلی نظام است اما اگر به تأیید مقام معظم رهبری نرسد ، حکم سیاستهای تصویب شده را نخواهد داشت» . « سکوت و یا عدم مصوبه قانون‌گذار در مواردی که به قانون اساسی، شرع اسلام و سیاستهای کلی نظام لطمه وارد کند، می‌تواند مورد ایراد و اشکال شورای نگهبان قرار گیرد» . «هرجا سیاستهای کلی نظام رعایت نشده باشد شورای نگهبان آن را مغایر اصل 110 قانون اساسی شناخته است و به صورت مکرر هم در گذشته و مجلس ششم وجود داشته است» .
طرفه آنکه، با عنایت به صراحت نظریات شورای نگهبان درباره رجحان فرامین، آرا و فتاوی رهبری، و مصوبات نهادهایی چون مجمع تشخیص مصلحت نظام(سیاستهای کلی) و شورای عالی انقلاب فرهنگی می توان به این استنتاج مبادرت کرد که اصولاً نظام حقوقی ایران فاقد سلسله مراتب قوانین در معنای رایج آن می باشد.سه- دسترسی همگانی به دادرس:
اصل سی و چهار قانون اساسی در این زمینه بسیار شیواست: « دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاههای صالح رجوع کند. همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاهها را در دسترس داشته باشند و هیچکس را نمی توان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد». خوشبختانه، صراحت اصل مذکور تردیدی را درباره پذیرش حق دادخواهی و امکان دسترسی آسان به دادرس در نظام حقوقی جمهوری اسلامی باقی نمی گذارد، اما تنها دلمشغولی موجود به میزان انطباق دادرسی های رایج-بخصوص در حوزه سیاسی و مطبوعاتی- با شاخصه های دادرسی منصفانه بر می گردد. منصفانه بودن دادرسی ، مشروط به حضور عناصر عمومی و حداقلی ذیل است:
- حق دسترسی به دادگاه
- اصل استقلال و بی طرفی مرجع رسیدگی
- تضمین حقوق دفاعی
- حق علنی بودن رسیدگی
- رعایت مهلت منطقی رسیدگی
ناگفته نماند که عناصر پنجگانه مذکور، حداقل شرایط ضروری و کلی برای منصفانه تلقی کردن دادرسی ها به شمار می رود. اما، هریک از حوزه های دادرسی کیفری، مدنی، تجاری، اداری، انضباطی و… نیز دارای قواعد و ضوابط خاص آنهاست. عدم تضمین و احترام به قواعد خاص این دادرسی ها نیز منجر به بیدادگرانه شدن آنها خواهد شد. به عنوان مثال در حوزه دعاوی کیفری، علاوه بر اصول پنجگانه مذکور در فوق باید به اصول دیگری نیز توجه داشت. مثلاً، عدم اعمال اصل برائت، عدم اطلاع دقیق و مستند متهم از اتهامات وارده، نداشتن زمان و تسهیلات ضروری برای آماده کردن دفاع و… دادرسی را از شرایط عدل و انصاف دور خواهد ساخت.
با عنایت به مقدمات پیشگفته و توجه به فقدان حداقل دو پایه شکلی دولت قانونمدار در مفهوم حقوقی و رایج آن می توان به نظریه زیر دست یافت:
تفسیر شورای نگهبان از قانون اساسی جمهوری اسلامی و عرف های سیاسی ایجاد شده (یا در حال ایجاد)، نشانگر انفکاک تدریجی ساختار جمهوری اسلامی از شاخصه های شکلی دولت قانونمدار (در مفهوم حقوقی و آکادمیک) است. به نظر می رسد، مفسرین قانون اساسی به برداشتی متفاوت از آموزه قانونمداری قائل می باشند. برداشت مذکور را می توان نظریه دولت شریعت مدار یا نظریه دولت ولایی نامید. آموزه دولت شریعت مدار(با قرائت شورای نگهبان) اصولا با نظام رده بندی هنجارهای قانونی سازگار نیست. اما این امر به معنای فقدان کلی سلسله مراتب یا محدودیت قدرت در نظریه دولت شریعتمدار نیست، بلکه نظریه مذکور دارای شاخصهای درون ذاتی و ویژه ای است که ریشه در حقوق دینی و فقه سیاسی دارد.
