این نوشتار با عنایت به اسناد بین المللى راجع به حقوق پناهندگان ، حقوق و وظایف پناه جویان را مورد بحث و بررسى قرار مى دهد.
از آن جا که مساله پناهندگى روز به روز ابعاد گسترده ترى پیدا مى کند، آشنایى پناهندگان با حقوق و وظایف خود،امرى ضرورى به نظر مى رسد. آگاهى نسبى از حقوق پناهندگى، هم موجب دفاع آگاهانه پناهندگان از حقوقشان مى شود و هم آن ها را با وظیفه قانونى خود آشنا مى سازد تا مبادا با انجام برخى کارها، موجبات نارضایتى کشور میزبان را فراهم آورند.
مشکل پناهندگى از گذشته هاى دور در میان جوامع انسانى وجود داشته و در هر دوره، هر جامعه طبق باورها و فرهنگ خود، راه حلّى براى آن اندیشیده شده است. این مقاله، نخست به بررسى مفهوم پناهنده در حقوق بین الملل پرداخته و سپس اصل بحث را پى مى گیرد.
تعریف پناهنده در منابع بین الملل
کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو تعریف فراگیرى از پناهنده ارائه داده و مى گوید: «پناهنده کسى است که به علّت ترس موجّه از این که به علل مربوط به نژاد یا مذهب یا ملیّت یا عضویت در بعضى گروه هاى اجتماعى یا داشتن عقاید سیاسى تحت شکنجه قرار گیرد، در خارج از کشور محل سکونت عادى (کشور اصلى خود) به سر مى برد و نمى تواند، و یا به علّت ترس مذکور نمى خواهد، خود را تحت تابعیت آن کشور قرار دهد، یا در صورتى که فاقد تابعیت است، و پس از چنین حوادثى در خارج از کشور محلّ سکونت دایمى خود به سر مى برد، نمى تواند یا به علت ترس مذکور نمى خواهد به آن کشور بازگردد.»
طبق تعریف مزبور:
- الف) پناهنده از نظر منابع بین المللى، بیگانه اى است در کشور پذیرنده که به دلیل ترس از تعقیب و نیز نجات جان، مال و آزادى خود، به کشور دیگرى پناهنده مى شود.
- ب) عنصر اساسى در علّت پناهندگى «ترس موجّه از تعقیب و آزار» است که تشخیص و احراز آن، با کشور پذیرنده است و آن کشور با بررسى همه جانبه در مورد دلایل درخواست پناهندگى، یا این دلایل را مى پذیرد و یا رد مى کند.
ماهیت حقوق پناهندگى در اسناد بین الملل
در خصوص مساله پناهندگى و پناهنده پذیرى، این سوال مطرح مى شود که آیا پناهندگى براى افراد، یک حق است که در شرایط خاص باید از آن استفاده کنند و نسبت به دولت مورد درخواست پناهندگى یک تکلیف به شمار مى آید؟
از بررسى مجموع منابع معتبر بین المللى مى توان گفت که افراد در شرایط خاص که در معرض خطر و ترس قرار مى گیرند، حق دارند به کشورهاى دیگرى پناهنده شوند و کشورهاى مورد تقاضاى فرد، که عضو سازمان ملل باشند، مکلف به پذیرش آن ها هستند.
ماده ۳۱ کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو در خصوص پناهندگانى که به صورت غیرقانونى در کشور پناهنده به سر مى برند، مقرر مى دارد:
- دولت هاى متعاهد۲، پناهندگانى را که مستقیماً از سرزمینى که در آن جا زندگى ]مى کرده[ و آزادى شان در معرض تهدید بوده و بدون اجازه به سرزمین آن ها وارد شده اند یا در آن جا به سر مى برند، به خاطر این که بر خلاف قانون وارد سرزمین آن ها شده اند یا در آن به سر مى برند، مجازات نخواهند کرد،مشروط به این که]آن ها [فوراً به مراجع مربوط معرفى کرده، دلایل قانع کننده اى براى ورود یا حضور غیرقانونى ارائه دهند.
- دول متعاهد نسبت به رفتوآمد این قبیل پناهندگان محدودیت هایى غیر از آنچه لازم باشد، قایل نخواهند شد… و محدودیت مزبور فقط تا موقعى خواهد بود که وضع این قبیل پناهندگان در کشور پناه پذیر تعیین نشده است یا اجازه ورود به کشور دیگرى را تحصیل نکرده اند.
در ماده ۳۳ نیز در خصوص منع اخراج یا اعاده پناهندگان آمده است:
«هیچ یک از دول متعاهد به هیچ وجه پناهنده اى را به سرزمین هایى که امکان دارد به علل مربوط به نژاد، مذهب، ملیّت، عضویت در دسته اجتماعى به خصوص، یا دارا بودن عقاید سیاسى، زندگى و یا آزادى او در معرض تهدید واقع شود تبعید نخواهند کرد یا باز نخواهند گردانید.»
با تامّل در مجموع این مواد و همچنین مقدمه این کنوانسیون که به آزادى هاى فردى و حقوق اولیه انسان، از جمله حق حیات، تصریح دارد پاسخ سوال مزبور به خوبى روشن مى شود و آن این که روح حاکم بر این کنوانسیون قایل شدن حق پناهندگى براى افرادى است که در معرض خطر و ترس هستند و از سوى دیگر، تکلیفى است که بر عهده دولت هاى متعاهد نسبت به پذیرش این افراد گذاشته شده است.
اعلامیه جهانى حقوق بشر در ماده ۱۴ بیان مى دارد:
«هرکس حق دارد دربرابر تعقیب، شکنجه و آزار، پناهگاهى جستوجو کند و در کشورهاى دیگر پناه اختیار کند.»
در این اعلامیه به حق پناهندگى تصریح شده است. لازمه حق پناه خواهى، تکلیف کشور مورد درخواست قبول پناهندگى است; زیرا در غیر این صورت، اعتبار حق براى پناهنده بى فایده و لغو خواهد بود.
ماده ۱۲ اعلامیه حقوق بشر اسلامى (مصر) نیز تصریح دارد که: «هر انسانى بر طبق شریعت حق انتقال و انتخاب مکان براى اقامت در داخل یا خارج کشور را دارد و در صورت تحت ظلم قرار گرفتن مى تواند به کشور دیگرى پناهنده شود. و بر آن کشور پناه دهنده واجب است که با او مدارا کند، تا این که پناهگاهى برایش فراهم شود. با این شرط که علت پناهندگى به خاطر ارتکاب جرم طبق نظر شرع نباشد.»
علاوه بر مفاد مواد اعلامیه ها، هدف حمایت از پناهندگان در حقوق بین الملل و حقوق اسلامى، استقرار عدالت و مبارزه با ستمگرى است که خداوند آن را در فطرت هر انسانى نهاده است. از این رو، تمام دولت ها و جوامع انسانى، به ویژه کشورها و ملّت هاى اسلامى، باید به این اصل ارزشمند که نداى فطرت انسان هاست، پاسخ مثبت داده و با همکارى مطلوب خود در جهت تحقق عدالت و نابودى ظلم در همه ابعاد آن و از جمله در مورد پناهندگان و آوارگان بکوشند.
پیامبران الهى(علیهم السلام) براى تحقق چنین هدفى مبعوث شده اند; چنان که یکى از حکمت هاى جهاد در اسلام نیز همین امر است. ولى متاسفانه بشر در طول تاریخ، نه به نداى فطرت خویش پاسخ جدّى داده و نه جامعه بشرى توانسته است از تعالیم انبیا(علیهم السلام) در این زمینه آنچنان که باید بهره مند گردد، از این رو، همیشه در جامعه بشرى ظلم وجود داشته و دارد، هرچند وضعیت ملّت ها و جوامع از این حیث، با یکدیگر یکسان نبوده و بعضى در تلاش براى تحقق عدالت و دفاع از ستمدیدگان و آوارگان تلاش بیش ترى از دیگران داشته اند.
حداقل حقوق پناهندگان در اسناد بین المللى
- الف) اعلامیه جهانى حقوق بشر
اگرچه این اعلامیه، به انگیزه حمایت از پناهندگان تدوین نگردیده، لکن در بردارنده حقوقى است براى همه انسان ها، صرف نظر از تعلق آن ها به کشور یا مذهبى خاص. در مقدمه آن، آمده است: «… مجمع عمومى، این اعلامیه جهانى حقوق بشر را آرمان مشترکى براى تمام مردم و کلیه ملل اعلام مى کند تا جمیع افراد و همه ارکان اجتماع این اعلامیه را دایماً مدنظر داشته باشند و مجاهدت کنند که به وسیله تعلیم و تربیت، احترام این حقوق و آزادى ها توسعه یابد و با تدابیرى تدریجى، ملى و بین المللى، شناسایى و اجراى واقعى و حیاتى آن ها، چه در میان خود ملل عضو و چه در بین مردم کشورهایى که در قلمرو آن ها مى باشند، تامین گردد.»
اساسى ترین حقوق پیش بینى شده در این اعلامیه که شامل پناهندگان نیز مى شود عبارتند از:
- برخوردارى از تمام حقوق و آزادى ها (ماده ۲);
- حق زندگى و امنیت شخصى (ماده ۳);
- منع هرگونه شکنجه ورفتار خلافت شوون بشرى (ماده ۵);
- برابرى همه افراد بشر در برابر قانون (ماده ۷);
- حق عبور و مرور و انتخاب آزادانه محل اقامت (ماده ۱۳);
- داشتن حق کار و حرفه (ماده ۲۳);
- حق بهره مندى از آموزش و پرورش تا مرتبه عالى آن (ماده ۲۶).
- ب) کنوانسیون ۱۹۵۱ م. ژنو و پروتکل ۱۹۷۶ م. کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو را مى توان اصلى ترین منبع حقوق پناهندگان در مقررات بین المللى دانست که در ۲۸ ژوئیه ۱۹۵۱ در ژنو به تصویب مجمع عمومى سازمان ملل رسیده است. اهمّ تعهدات این کنوانسیون عبارت است از:
- عدم تبعیض: «دول متعاهد مقررات این کنوانسیون را بدون تبعیض از لحاظ نژاد یا مذهب یا سرزمین اصلى، درباره پناهندگان اجرا خواهند نمود.» (ماده ۳)
- دین: «دول متعاهد در سرزمین خود نسبت به آزادى پناهنده در اجراى امور دینى و دادن تعلیمات دینى، مذهبى به کودکان خود رفتارى حداقل در حد رفتارى که نسبت به اتباع خود دارند، اتخاذ خواهند نمود.» (ماده ۴)
- اشتغال با دستمزد: «در مورد حق اشتغال به کار با دستمزد، هر دولت متعاهد نسبت به پناهندگانى که به طور منظم در سرزمین او سکونت کرده اند مطلوب ترین رفتارى را که در چنین موارد نسبت به اتباع دول بیگانه معمول مى دارد به عمل خواهد آورد.» (ماده ۷) ماده ۱۸ و ۱۹ نیز در مورد فراهم آوردن زمینه اشتغال به کارهاى صنعتى، تجارى، کشاورزى و هر نوع فعالیّت آزاد علمى توصیه مى کند.
- جیره بندى: «در صورتى که نظام جیره بندى وجود داشته باشد و توزیع محصولات کمیاب در میان عموم مردم طبق سهمیه صورت گیرد، نسبت به پناهندگان نیز مانند اتباع کشور رفتار خواهد شد.» (ماده ۲۰)
- آزادى رفت و آمد: «هر یک از دول متعاهد به پناهندگانى که طبق قانون در سرزمین آن ها به سر مى برند، حق خواهند داد که محل سکونت خود را انتخاب نمایند و آزادانه در داخل سرزمین آن دولت رفت و آمد کنند. مشروط به رعایت مقرراتى که معمولاًدراین گونه موارددرباره خارجیان اجرامى شود.»(ماده۲۶)
- تعلیمات دینى: «۱. در مورد تحصیلات ابتدایى دول متعاهد نسبت به پناهندگان مانند اتباع خود رفتار خواهند کرد. ۲. در مورد تحصیلات غیرابتدایى و مخصوصاً در مورد حق اشتغال به تحصیل و تعیین ارزش مدارک تحصیلى دیپلم ها و دانشنامه هاى صادره از ممالک خارجى و تخفیف حقوق و عوارض مربوط به اعطاى کمک هزینه به پناهندگان، رفتارى معمول خواهند داشت که تا سر حد امکان مساعد بوده و در هر حال از رفتارى که نسبت به بیگانگان به طور کلى به عمل مى آید، نامساعدتر نباشد.» (ماده ۲۲)
همچنین پروتکل مربوط به وضع پناهندگان، مصوّبه ۳۱ ژانویه ۱۹۶۷ م مکمّل و توسعه دهنده مواد کنوانسیون است.
- ج. میثاق هاى بین المللی
از آنجا که اعلامیه جهانى حقوق بشر فاقد تدابیر اجرایى و ضمانت اجرا بود، کمیسیون حقوق بشر بلافاصله پس از تنظیم و انتشار آن مصمّم شد در این زمینه، میثاق هایى که براى دولت هاى امضاکننده از جهت حقوق ملّى و بین المللى الزام آور باشد به تصویب رساند. از این رو، در ۱۶ دسامبر ۱۹۶۶ دو میثاق با عناوین «میثاق حقوق مدنى» و «میثاق حقوق اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى» به تصویب مجمع عمومى رسید. علاوه بر مفاد دو میثاق مزبور، تمام اصول و ضوابطى که در اعلامیه جهانى آمده است، لازم الاجرا دانسته شد.
این دو میثاق، مفاد اعلامیه حقوق بشر را با دقّت و وضوح بیش ترى مورد تحلیل قرار داده و در برخى موارد نیز تغییرات کلى در آن به عمل آورده اند. رعایت حقوق مندرج در میثاق ها براى دولت ها یک تکلیف وقاعده حقوقى۱۱است، درصورتى که اعلامیه جهانى آن رایک تکلیف اخلاقىومعنوى تلقى مى کند.
حقوق آوارگان جنگى
موادّ کنوانسیون و سایر اسناد بین المللى شامل افراد بسیارى که به دلیل اغتشاشات داخلى یا تجاوز کشور خارجى و نیز به دلیل عدم تامین جانى، مالى و حیثیتى به کشورهاى همسایه خود پناهنده مى شوند نمى گردد. سوالى که ممکن است مطرح شود این است که پس چه کسانى یا نهادهایى مسوولیت کمک رسانى به این پناهندگان و ستمدیدگان را دارند؟
در این مورد باید گفت: اولاً نهادهاى سازمان ملل و خیریه جهانى احساس مسوولیت بیش ترى نسبت به کمک رساندن به پناهندگان دارند و نیز جهت گیرى افکار جهانى، کمک رسانى به تمام کسانى است که به هر دلیلى از سرزمین اصلى خودشان رانده یا فرارى شده باشند. ثانیاً، بررسى اعلامیه حقوق بشر اسلامى مصر و همچنین باورها و ارزش هاى اسلامى دینى، این نکته را روشن مى سازد که هر مظلومى که خواهان همکارى و پناه جویى باشد، هر فرد مسلمانى، به ویژه دولت اسلامى، موظف به پناه دهى و همکارى با اوست.
همان گونه که پیش تر اشاره شد، در ماده ۱۲ حقوق بشر اسلامى آمده است که: «هر انسانى بر طبق شریعت، حق انتقال و انتخاب مکان براى اقامت در داخل یا خارج از کشور را دارد و در صورت تحت ظلم قرار گرفتن مى تواند به کشور دیگرى پناهنده شود و بر آن کشور پناه دهنده واجب است که با او مدارا کند تا این که پناهگاهى برایش فراهم شود…» مفاد این مادّه هم نسبت به دین و مذهب پناهندگان و هم نسبت به علت پناهندگى عام و فراگیر است; چرا که واژه «هر انسانى» هم مسلمان و هم غیر مسلمان را در برمى گیرد و نیز عبارت «تحت ظلم قرار گرفتن» اشاره به این مطلب دارد که ظلم مى تواند از ناحیه هر کس یا هر گروه و به هر شکلى باشد.
در شریعت اسلام نیز، از همان آغاز، پناه دادن به مظلومان به عنوان یک وظیفه الهى و دینى و بالطبع به صورت یک قاعده حقوقى مطرح بوده تاآنجا که بى توجهى به مظلومان و پناهندگان نشانه ضعف ایمان افراد مسلمان تلقى شده است. پیامبر اکرم(صلى الله علیه وآله)مى فرمایند: «مَن سَمِعَ رَجُلاً یُنادى یا للمسلمین فَلَم یجبهُ فلیسَ بِمُسلم.»۱۳ در این روایت، پناهندگان و آوارگان از بارزترین مصادیق مظلومان هستند و بالطبع بر مسلمانان و به ویژه بر دولت اسلامى است که به آن ها پناه داده و همه امکانات خویش را براى رفع ظلم از آنان، به کار بندند.
بر کشورهاى اسلامى است که براى جهانى کردن مفاد اعلامیه اسلامى، آن هم در قالب قاعده حقوقى، پاى بندى عملى خود را نسبت به آن، نشان دهند تا به تدریج جایگاه حقوقى خود را در نظام بین المللى باز کند.
در شریعت اسلام، مسوولیت پناه دادن به مظلومان تنها یک وظیفه اخلاقى براى دولت اسلامى به شمار نیامده، بلکه از حقوق عمومى مسلمانان و از این فراتر، از تکالیف آنان به شمار مى آید.
هرچند به حقوق پناهندگان در اسناد بین المللى و منابع اسلامى از منظر حقوقى و نظرى پرداخته شده است، اما متاسفانه از جهت عملى تاکنون پذیرش پناهنده، به صورت یک عرف بین المللى جا نیافتاده است. بیش تر کشورها براساس منافع ملى و قانون داخلى خود با پناهندگان برخورد مى کنند; براى مثال، کشورهاى اروپایى مقررات سختى براى پذیرش پناهنده دارند که برخوردارى ازآن شرایط براى هرکس میسّرنیست.
اصل بازنگرداندن پناهندگان
یکى از مهم ترین حقوق پناهندگان که مورد تاکید فراوان قرار گرفته، اصل بازنگرداندن پناهندگان به کشورى است که به دلایل گوناگون از آن کشور رانده و یا ناگزیر به ترک آن شده اند. این اصل همواره مورد حمایت جدّى سازمان ملل و سایر نهادهاى مربوط قرار گرفته است. بند اول ماده ۳۳ کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو مى گوید: «هیچ یک از دول متعاهد به هیچ نحو پناهنده اى را به سرزمین هایى که امکان دارد به علل مربوط به نژاد و… زندگى یا آزادى او در معرض تهدید واقع شود تبعید نخواهد کرد یا باز نخواهد گردانید.»
کنوانسیون ملل متحد علیه شکنجه و رفتارهاى موهن و غیرانسانى، چنین دستور مى دهد که: «هیچ دولت عضو کنوانسیون، شخص را به کشور دیگرى که شواهد جدّى مبنى بر وجود شکنجه و خطر نسبت به جان افراد در آن وجود دارد، بازگشت نخواهد داد.» در قطعنامه ها و اعلامیه هاى مختلف بین المللى، منطقه اى و کشورى نیز این اصل مورد تاکید قرارگرفته است.
آیین نامه پناهندگان در ایران: طبق مصوّبه هیات وزیران در ۲۵/۹/۱۳۴۲ بنابه پیشنهاد وزیر کشور وقت ایران، مواد چندگانه راجع به پناهندگان در ایران به تصویب رسیده که در مادّه دوازدهم آن آمده: «پناهنده را نمى توان اجباراً به کشورى که در آنجا جان یا آزادى اش به علل سیاسى، نژادى، مذهبى یا تعلق به گروه هاى اجتماعى در معرض خطر است، اعزام نمود.»
این اصل بین المللى مورد تاکید، استثنایى هم دارد که در بند دوم ماده ۳۳ کنوانسیون ۱۹۵۱ آمده است: «اما پناهنده اى که طبق دلایل کافى و موجّه، وجودش براى امنیت کشور پذیرنده خطرناک بوده و یا مرتکب جرم مهمى شده باشد، از امتیاز این مادّه برخوردار نخواهد بود.»
بنابراین، تا زمانى که شرایط مساعد براى بازگشت پناهندگان به کشورشان فراهم نشده باشد، بازگرداندن آنان، بر خلاف اعلامیه وقطعنامه هاى مختلف راجع به پناهندگان خواهدبود.
وظایف پناهندگان نسبت به دولت میزبان
با همه تاکیدى که نسبت به لزوم پذیرش پناهندگان و رعایت حقوق آنان شده است، هیچ گاه پذیرش پناهنده از طرف دولت ها و جامعه بشرى بى قید و شرط نبوده است، بلکه پناهندگان در کنار برخوردارى از امنیت اجتماعى، وظیفه دارند مقرراتى را به نفع دولت میزبان مراعات کنند. مادّه ۲ کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو مقرر مى داردکه هرپناهنده درکشورى که زندگى مى کند داراى وظایفى است که به موجب آن، ملزم به رعایت قوانین و مقررات آن کشور و اقداماتى که براى حفظ نظم عمومى انجام مى دهد، مى باشد.
در ماده ۲۶ کنوانسیون مزبور آمده است: پناهنده در ارتباط با رفتوآمد باید مقررات عمومى را که نسبت به خارجیان اعمال مى شود، رعایت کند. مادّه ۳۲ نیز مى گوید: پناهندگان مکلف به رعایت نظم عمومى و امنیّت ملّى هستند و در صورت نقض آن، دولت پذیرنده مى تواند آنان را اخراج کند.
بنابراین، هر حقى ملازم با یک سلسله تکالیف و وظایف است. همچنان که پناهنده حقوقى نسبت به دولت پذیرنده دارد، مکلف است مقررات و قوانینى را که در خصوص پناهندگان وضع مى شود، رعایت کند. مهم ترین این مقررات، محدودیت هایى است که کشور میزبان براى حفظ امنیت ملّى و نظم عمومى جامعه، در خصوص رفتوآمد پناهندگان وضع مى کند. وضع این گونه مقررات محدودکننده حق دولت پذیرنده است و پناهندگان ملزم به رعایت آن هستند.
نتیجه
نوع دوستى و همکارى با هم نوعان از زمانى که زندگى اجتماعى در جامعه بشرى شکل گرفته، وجود داشته و مساله پناهنده ـ یا در اصطلاح قدیم، غریبه ـ از دیرباز در جوامع انسانى مطرح بوده است. در عصر حاضر که زندگى اجتماعى و ارتباط بین افراد جوامع مختلف توسعه چشمگیرى پیدا کرده، اندیشه حمایت و همکارى با هم نوعان در نظام حقوق جهانى اهمیّت بسیارى یافته است. تجلّى و ظهور این اندیشه در قالب وضعِ مقررات حقوقى در دفاع و همکارى از پناهندگان و مهاجران کشورهاى مختلف نمایان است; سازمان ملل و مجامع کشورهاى مختلف قطعنامه ها، میثاق ها و اعلامیه هاى متعددى را در دفاع از حقوق پناهندگان تصویب کرده اند که مورد پذیرش بسیارى از کشورهاى جهان قرار گرفته است. افرادى که به دلایلى از سرزمین خود رانده یا مجبور به ترک آن مى شوند، در اندیشه جهانى و نظام حقوق بین المللى از مزایا و حقوقى برخوردارند. بنابراین، از جهت نظرى و حقوقى مشکل آوارگان مورد توجه جامعه بین الملل قرار گرفته است، اما حقوق و مقررات پناهندگى به دلیل نداشتن پشتوانه اجرایى، از جهت عملى و اجرایى با مشکلات جدّى روبه رو است; به گونه اى که کشورها با توجه به مصالح و منافع ملّى خود با پناهندگان برخورد نموده و گاهى مسائل حقوقى تحت الشعاع مسائل سیاسى قرار مى گیرد. از این رو، پناهندگان در بیش تر کشورها با سختى ها و دشوارى هاى متعددى مواجه هستند.