انتخابات دوران مشروطه ،تاریخ سیاسی ایران در آغاز سده بیستم، گسستی ژرف با گذشته خود نشان می دهد.گرانیگاه این گسست، پیروزی جنبش مشروطه و شوق بی کران برای لگام زدن به قدرت سیاسی بود.پیش از این جنبش، مشروعیّت نظام سیاسی ماهیّتی پاتریمونیالیستی داشت، امّا با گام نهادن ایران به دوران مدرن و سستی گرفتن مشروعیّت سنّتی، مبانی مشروعیّت بخش تازه ای که از حکومت قانون و انتخابی بودن پستهای سیاسی و ادواری بودن آن سرچشمه می گرفت پدید آمد.
تاریخ صدور فرمان انتخابات دوران مشروطه
با دگرگونی پیش آمده، لازم بود نهادهای هماهنگ با مسئولیتّهای تازه نیز شکل بگیرد.از این رو در 13 مرداد 1285 شمسی، مظّفر الدّین شاه فرمان مشروطه را برای برپایی مجلس شورا صادر کرد:«…چنان مصمم شدیم که مجلس شورای ملی از منتخبین شاهزادگان و علما و قاجاریه و اعیان و اشراف و ملاکین و تجار و اصناف، به انتخاب طبقات مرقومه، در دارالخلافه تهران تشکیل و تنظیم شود که در مهام المور دولتی و مملکتی و مصالح عامه مشاوره و مدافعه لازم را به عمل آورده و…»
ازآنجا که در این فرمان نامی از مردم و قوانین شرع نیامده و وظیفه مجلس شورا روشن نبود و تنها به «مشاوره و مدافعه لازم در مهار امور دولتی و مملکتی» اشاره شده بود، این فرمان مشروطیت خواهانه را خشنود نکرد و فرمان چاپ شده را از روی دیوارها کندند. رهبران جنبش در شب 16 مرداد 1285 ش.در نشستی در خانه مشیر الدوّله، خواهان فرمان دیگری برای تکمیل این فرمان شدند.
پس از دو روز اعتراض، فرمان دیگری مبنی بر توجّه به ملّت و قوانین شرع صادر و در آن گفته شد: «…امر و مقرّر می داریم که مجلس مزبور[را]به شرح دستخط سابق صریحا دایر نموده، بعد از انتخابات دوران مشروطه اجزاء مجلس، فصول و شرایط نظام مجلس شورای اسلامی را موافق تصویب و امضا متنخبین به طوری که شایسته ملت و مملکت و قوانین شرع مقدّس باشد مرتب نمایند.»
این فرمان با پذیرش پرشور مشروطه خواهان روبه رو شد و مقدّمات تدوین نظامنامه انتخابات دوران مشروطه فراهم آمدم.مجلس موقّت با شرکت اعیان و اشراف، بازگارنان، اصناف، شاهزادگان و با حضور علمای اعلام برای تهیّه و تدوین نظامنامه انتخابات دوران مشروطه تشکیل شد.در این نشست میرزا نصر اللّه ملک المتکلّمین، از رهبران مشروطه، از سوی مشروطه خواهان و نصر اللّه خان مشیر الدّوله صدراعظم از سوی دولت، سخن گفتند و درباره تدوین نظامنامه انتخابات دوران مشروطه و تشکیل مجلس شورا سخن گفتند.این مجلس کمیته ای را مأمور تدوین نظامنامه انتخابات دوران مشروطه کرد که برپایه پیش نویسهای گوناگون سرانجام سند نهایی در 10 شهریور 1285 ش.آماده شد.
در 17 شهریور 1285 ش.مظّفر الدّین شاه در میان مخالفتهای مخالفان مشروطه از یکسو و پافشاری مشروطه خواهان از سوی دیگر نظامنامه ای را توشیح کرد.این نظامنامه ( انتخابات دوران مشروطه ) نخستین سند پذیرش دموکراسی و رأی مردمان از راه برگزاری انتخابات (انتخابات دوران مشروطه ) بود انتخابات دوران مشروطه نخستین دوره مجلس قانونگذاری برپایه این نظامنامه که به نظامنامه انتخابات صنفی معروف است برگزار شد.پس از آن، به سبب تنگناهای موجود، این نظامنامه نسخ و نظامنامه انتخابات دوران مشروطه دو درجه ای جایگزین آن شد.انتخابات مجلس دوم نیز با نظامنامه انتخابات دوران مشروطه دو درجه ای برگزار شد و سپس مجلس دوم، نخستین قانون انتخابات دوران مشروطه عمومی یک درجه ای را از تصویب گذراند.پس از آن در دوران مجالس مشروطه، قانون انتخابات دوران مشروطه عمومی یک درجه ای با اندک دگرگونی برسرنوشت انتخابات حاکم بود. امّا برگزاری انتخابات دوران مشروطه درعمل و اجرا موضوع دیگری است که ماهیّت دولت در ایران در دوران مشروطه را به تصویر می کشد و از گستره این گفتار بیرون است.
در این گفتار پس از نکاتی نظری، به ترتیب فرآیند دگرگونی قوانین انتخاباتی و تنگناهای آن برای برگزاری انتخابات آزاد و بررسی می شود.
نکته های نظری
در منابع گوناگون، نظام انتخاباتی را به«روش اجرایی انتخابات»و سازوکارهایی که حاکمیّت نخبگان برگزیده اکثریّت را پدید می آورد، تعریف کرده اند.
نظامهای انتخاباتی به روشهایی گفته می شود که کاربرد هریک از آنها در انتخابات، چگونگی بازتاب آراء و گرایشهای رأی دهندگان در تقسیم کرسیها میان نمایندگان و احزاب برنده و همچنین ترکیب برگزیدگان و ارتباط آن با ترکیب عقاید، افکار و گرایشهای شهروندان را روشن می کند.آنچه مهمترین نظامای انتخاباتی آنها، یعنی اکثریّتی یا تناسبی بودن مبنای تخصیص کرسیها و نیز چگوگی تقسیم کرسیها و از سوی دیگر اندازه حوزه، یعنی شمار انتخاب شوندگان آن است.
دکتر حسین بشیریّه بر این باور است که نظام انتخاباتی، نظامی است که آراء را به پست ای سیاسی تبدیل می کند؛یا به بیانی دیگر با شیوه تبدیل آراء به کرسیها سروکار دارد که مهمترین ابعاد آن عبارت است از:فرمول انتخاباتی(نظام اکثریّت ساده، اکثریّت تاریخ سیاسی ایران در آغاز سده بیستم، گسستی ژرف را گذشه خود نشان می دهد. گرانیگاه این گسست، پیروزی جنبش مشروطه و شوق بی کران برای لگام زدن به قدرت سیاسی بود.پیش از این جنبش، مشروعیّت نظا سیاسی ماهیّتی پاتریمونیالیستی داشت، امّا با گام نهان ایران به دوران مدرن و سستی گرفتن مشروعیّت سنّتی، مبانی مشروعیّت بخش تازه ای که از حکومت قانون و انتخاباتی بودن پستهای سیاسی و ادواری بودن آن سرچشمه می گرفت پدید آمد.
در 17 شهریور 1285 ش.مظفر الدین شاه در میان مخالفتهای مخالفان مشروطه از یکسو و پافشاری مشروطه خواهان از سوی دیگر نظامنامه را توشیح کرد.این نظامنامه نخستین سند پذیرش دموکراسی و رأی مردمان از راه برگزاری انتخابات بود. نخستین انتخابات دوران مشروطه دوره مجلس قانونگذاری برپایه این نظامنامه که به نظامنامه انتخاباتی صنفی معروف است برگزار شد.
(مطلق، نمایندگی تناسبی)، وزن عددی حوزه های انتخاباتی(شمار نمایندگان هر حوزه)، کمترین رأی لازم برای داشتن نماینده و ساختار رأی(امکان رأی دادن به بیش از یک حزب در انتخابات دوران مشروطه).گذشته از روش برگزاری انتخابات، وی بر این باور است که نظامهای انتخاباتی در دموکراسیها جایگاه ویژه ای دارند، زیرا در تعیین نتایج انتخابات دوران مشروطه، ماهیّت نظام حزبی، شمار احزاب بزرگ، تک حزبی یا چند حزبی شدن کابینه ها و انسجام درونی احزاب سیاسی، اثر گذارند، به گونه ایکه با دگرگونی کردن نظام انتخاباتی می توان سبب تغییر ماهوی دموکراسیها شد.
هر نظام انتخاباتی چه اکثریّتی مطلق 5 یا نسبی 6 ، تناسبی 7 یا نیمه تناسبی 8 و به گونه های نخست نفری 9 ، جمع گزینی 10 ، جایگزینی 11 ، دوودوری 12 ، تلفیقی 13 ، کم گزینی 14 ، نظام فهرستی 15 ، ترکیبی 16 ، انتقالی 17 و…که ابعاد محلّی، منطقه ای، یا ملّی برگزار شود، به شکلهای گوناگون بر زندگی سیاسی یک نظام اثر می گذارد.به گونه ای که به گفته«رویرکولارد» 18 ، قانون انتخابات هر کشور با قانون اساسی آن برابری می کند.
اثر قانون انتخاب بر انتخاب شوندگان در انتخابات دوران مشروطه به گونه ای است که می توان با دگرگون کردن قانون انتخابات، شمار انتخاب شوندگان را در انتخابات دوران مشروطه تغییر داد.برای نمونه، در انتخابات با شیوه اکثریّت مطلق، احزابی با پنجاه و یک درصد آراء می توانند، همه کرسیهای مجلس نمایندگان را از آن خود کنند، در حالی که حزب مقابل با چهل و نه درصد آراء امکان گرفتن یک کرسی را نخواهد داشت؛امّا در نظام تناسبی، احزاب کوچک نیز به تناسب آرای خود نمانیدگانی به مجلس خواهند فرستاد.
از سویی، نظام انتخاباتی متناسب با شرایط جغرافیایی، تاریخی، فرهنگی و اجتماعی می تواند وحدت و همبستگی اجتماعی پدید آورد و در صورت بی توجّهی به چگونگی نظام انتخاباتی، و گاهی به علّت ناعادلانه بودن قوانین، می تواند بنیانهای وحدت اجتماعی را سست و چندپارگی، تشتّت و گاهی خشونت را جایگزین وحدت ملّی کند.
نظام انتخاباتی، بر نظام حزبی نیز اثرگذار است. موریس دوورژه در کتاب جامعه شناسی سیاسی، در بحث نظام دو حزبی و نظام چندت حزبی، می پرسد چرا بریتانیا و ایالات متّحده تنها دو حزب، بلژیک و استرالیا سه حزب، کشورهای اسکاندیناوی چهار یا پنج حزب، فرانسه و ایتالیا شش تا نه حزب دارند؟او در پاسخ عوامل اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و مذهبی را به میان می کشد و سپس بریک نکته فنّی نیز انگشت می گذارد و آن نظام انتخابات است.از دید او، نظام انتخابات اکثریّتی یک درجه ای به نظام دوحزبی، انتخابات تناسبی به نظام چند حزبی و انتخابات اکثریّتی دو درجه ای به نظام چند حزبی می انجامد که با ائتلاف تعدیل می شود.
ولی دگرگونی و اصلاح قانون انتخاباتی نمی تواند به برپایی حزب تازه یا برچیده شدن احزاب موجود شود زیرا احزاب مبیّن نیروهای اجتماعی اند و ساختار طباقتی، صورتبندی اجتماعی، ماهیّت حکومت، فرهنگ سیاسی و…در شکل گیری نظام حزبی اثری چشمگیری دارد؛امّا نظام انتخابات می تواند نظام حزبی را به سیو نظام دو حزبی یا چند حزبی سوق دهد.دوورژه نقش نظام انتخابات در نظام حزبی را با گاز و ترمز در خودرو همسان می داند.به باور او انتخابات اکثریّتی یک درجه ای در آغاز، سدّی در برابر پیدایش حزب تازه پدید می آورد، هرچند این سد قابل عبور است(نقش ترمز)ولی اگر بیش از دو حزب وجود داشته باشد سبب نابودی ضعیف ترین حزب یا احزاب می شود(نقش گاز). 21 این موضوع، بحثی عقلانی است، زیرا اگر و حزب دست راستی دارای صد هزار رأی و حزب کمونیست در برابر آنها دارای هشتاد هزار رأی باشد، کافی است یکی از این احزاب راست، بیش از بیست هزا رأی به دست آورد.این، سبب پیروزی حزب کمونیست، باوجود آراء بیشتر دست راستی ها خواهد شد.
نظام تناسبی نقشی یکسره معکوس بازی می کند. ازآنجا که هر حزب برپایه آرایی که به دست می آورد کرسیهایی در مجلس می گیرد، نیازی به ادغام در احزاب بزرگتر وجود ندارد و این احزاب بیشتر در پارلمان و پس از برگزاری انتخابات بادیگر احزاب ائتلاف می کنند و دولت ائتلافی تشکیل می دهند.
اندازه حوزه های انتخاب و توزیع جغرافیایی نمایندگان و انتخاب مستقیم یا دو درجه ای نیز دارای اهمیّت است.سنّت رایج پارلمانهای جهان نشان می دهد که در فرآیند قانونگذاری دو محور اساسی تعیین کننده است.از یکسو باید رأی، خواست و اراده عمومی درنظر گرفته شود و از سوی دیگر باید به مصالح جامعه و منافع ملّی نیز توجّه شود.هرچند این دو تباینی با یکدیگر ندارند، امّا چه بسا کسی که محبوب ملّت است، از انجام دادن کار کارشناسی در جهان پیشرفته کنونی ناتوان باشد.براین پایه، نظام قانونگذاری دومجلسی شکل می گیرد.مجلس نخست جای نمایندگانی است که با رأی مستقیم برگزیده می شوند و شناخت شخصی و علاقه عاطفی رأی دهندگان در گزینش ایشان اهمیّت بسیار دارد.از سوی دیگر در مجلس دوم که در مواردی نمایندگان در آن با واسطه برگزیده می شوند(مجلس دوم آلمان) شهروندان به احزاب رأی می دهند و هر حزب به تناسب آرای خود در سراسر کشور، در مجلس کرسی به دست می آورد.در این روش افزون برآنکه نخبگان به مجلس راه می یابند، نمایندگان مدیون رأی شهروندان نیستند و هرگاه بین علاقه عاطفی رأی دهندگان و مصالح و منافع درازمدّت تضادی پیش آید، آنان با فراغ بال بیشتری تصمیم گیری خواهند کرد.
دومای روسیه برای حفظ تعادل از دو روش بهره می برد.نیمی از نمایندگان به گونه مستقیم و نیمی به گونه تناسبی و حزبی برگزیده می شوند.افزون بر این مجلس دوم نیز از رئیسان مجالس محلّی و ایالتی تشکیل می شود.شیوه کنترل متقابل 22 که در نظام پارلمانی انگلستان رایج است نیز به همین منظور است.
چگونگی نظام انتخاباتی، می تواند بر گزینش افراد نیز اثرگذار باشد و کاربرد گونه ویژه ای از نظام انتخاباتی، آرایش ویژه ای به نیروهای سیاسی خواهد داد.ابتکار ژنرال دوگل برای دور کردن کمونیستها از میدان سیاست در فرانسه نمونه بارزی از این گونه تدبیر بود.دوگل برای کنار گذاشتن کمونیستها که بیست درصد آراء را داشتند، نظام انتخاباتی گروههای هم خانواده را پیشنهاد کرد.این پیشنهاد از آن رو مورد توجّه واقع شد که هیچ یک از احزاب فرانسه نمی توانستند پنجاه درصد آراء را به تنهایی به دست آورند.از سوی دیگر چون احزاب موجود حاضر نبودند یا حزب کمونیست همره شوند، دوگل پیشنهاد کرد برای جلوگیری از هدر رفتن سرمایه و زمان، کاری شود که در همان مرحله نخست با تشکیل گروههای هم خانواده، نتیجه انتخابات روشن گردد. برای این منظور کافی بود که احزاب از آغاز، هم خانواده هایی خود را که در آینده(دور دوم)قصد ائتلاف با آنها را داشتند، پیشاپیش اعلام کنند.بنابراین در همان مرحله نخست از مجموع آرای گروههای هم نظامهای انتخاباتی به روشهایی گفته می شود که کاربرد هریک از آنها در انتخابات، چگونگی بازتاب آراء و گرایشهای رأی دهندگان در تقسیم کرسیها میان نمایندگان و احزاب برنده و همچنین ترکیب برگزیدگان و ارتباط آن با ترکیب عقاید، افکار و گرایشهای شهروندان را روشن می کند.
خانواده می شد فهمید که کدام گروه پنجاه درصد آرا را به دست آورده است و کرسی ها به او سپرده می شود. 23 بااین نظام انتخاباتی، در عمل حزب کمونیست با بیست درصد آراء از صحنه انتخاباتی فرانسه بیرون می رفت.
البتّه ژنرال دوگل از شیوه«تقسیم بندی گرماندری» 24 نیز برای برکنار زدن کمونیستها بهره جست.نخست برپایه نظرسنجی روشن شد که بیشتر آرای مناطق جنوبی شهرها از آن کمونیستها است و چنانچه تقسیم بندی حوزه های انتخابات به گونه افقی انجام پذیرد، در مناطق جنوبی شهرها، کمونیستها برنده خواهند بود.برای کنار زدن کمونیستها و پیروزی قاطع گلیستها، دوگل تقسیم بندی عمودی را اجرا کرد و با این روش، موفقیّت حزب خود را در انتخابات تضمین کرد.
چنان که پیداست، در حوزه حقوق عمومی مو جامعه شناس سیاسی، نظامهای انتخاباتی گوناگونی وجود دارد که اجرای هریک بر سرنوشت انتخابات، احزاب سیاسی و مهمتر از آن نظام سیاسی اثر خواهد گذاشت.از سوی دیگر، اگر نظام اتنخاباتی را یک متغیّر مستقل در نظر بگیریم، نوع متغیّر وابسته ای که از آن اثر می پذیرد.تعریف ما را متفاوت خواهد کرد.چگونگی نظام انتخابات بر نظام حزبی و نیز بر ماهیّت اجتماعی و سیاسی حکومت اثرگذار است؛ البتّه بدین شرط که نظام انتخابات که از قانون انتخابات در یک کشور مایه می گیرد بر قواعد دموکراتیک استوار باشد و در عمل نیز به شیوه دموکراتیک اجرا شود و از دخالت، اعمال نفوذ و دستکاری در انتخابات اثر و خبری نباشد.
در نظامهای غیردموکراتیک که قانونگذار به قواعد و ضوابط دموکراتیک پایبند و وفادار نیست و تکّثر سیاسی که شرط رقابت است، امکان بروز و ظهور پیدا نمی کند، و مهمتر از آن، حکومت در انتخابات دستکاری می کند، نظام انتخاباتی به معنای بالا نیز معنا و مفهوم نمی یابد.در دولتهای اقتدارگرا، نظام انتخابات همچون ابزاری برای دست چین کردن نمایندگان به کار می رود و مجالسی که با چنین شرایطی شکل می گیرد، تنها پوششی است زیبا برای ماهیّت غیر دموکراتیک نظامهای سیاسی.
در این گفتار، نظام انتخابات به مجموعه قوانین و مقرّرات حاکم بر انتخابات که به رأی گیری و گزینش نمایندگان می انجامد گفته می شود.در دوران مشروطه، سه نظام انتخابات صنفی، دو درجه ای و عمومی یک درجه ای اجرا شده است.
نظامنامه انتخابات صنفی
چنان که گفته شد، نخستین قانون حاکم بر سرنوشت انتخابات ( انتخابات دوران مشروطه ) در ایران نظامنامه انتخابات صنفی بود.برابر مادّه یک این نظامنامه، رأی دهندگان به شش گروه تقسیم می شدنند:شاهزادگان و قاجار، علما و طلاّب، اعیان، 26 بازرگانان، مالکان، کشاورزان و پیشه وران، که هر طبقه نمایندگانی برمی گزید.از آنجا که برپایه این نظامنامه، اصناف و طبقات خاصّی از جامعه حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن داشتند، آن را «نظامنامه انتخابات صنفی»خوانده اند.
برپایه مادّه ششم نظامنامه، «در بلاد ایران متناسب با جمعیّت سکنه آن بلاد، از هر ایالتی دوازده نفر و از هر ولایت شش نفر»انتخاب می شدند. 27 در این میان تهران مستثنی بود که شمار انتخاب شوندگان آن شصت تن بود و به این ترتیب تعیین می شدند:
شاهزادگان و قاجار چهار تن، علما و طلاّب چهار تن، تجّار ده تن، ملاّکین و فلاّحین ده تن، اصناف از هر صنفی یک نفر(روی هم سی دو نفر). 28 مراتب نظام انتخاباتی متناسب باشرایط جغرافیایی، تاریخی، فرهنگی و اجتماعی می تواند وحدت و همبستگی اجتماعی پدید آورد و در صورت بی توجّهی به چگونگی نظام انتخاباتی در انتخابات دوران مشروطه ، وگاهی به علّت ناعادلانه بودن قوانین، می تواند بنیانهای وحدت اجتماعی را سست و چندپارگی، تشتّت و گاهی خشونت را جایگزین وحدت ملّی کند.
اجتماعی در آن زمان همین طبقات بودند و دیگر شهرنشینان، روستائیان، ایلها و عشایر و همچنین زنان، نظامیان و ورشکستگان به تقصیر حقّ انتخاب کردند و انتخاب شدن در انتخابات دوران مشروطه نداشتند.سنّ رأی دهندگان در انتخابات دوران مشروطه نیز بیست و پنج سال تمام تعیین شده بود.
افزون براین، برپایه موّاد 1 و 2، ملاّکین و فلاّحین می بایست صاحب ملکی باشند که هزار تومان ارزش داشته باشد تا در انتخابات دوران مشروطه بتوانند شرکت کنند و اصناف نیز از اهل صنف بوده و کار معیّن صنفی داشته و دارای دکانی باشند که کرایه آن دکان برابر با میانگین کرایه های محلّی باشد.اقلیّتهای دینی نیز در شمار نیامده بودند و قانون در مورد آنها خاموش بود.این با استناد به آیه 141 از سوره نساء 29 در مورد سلطه نداشتن کفّار بر مؤمنان و نابرابری آنان با مسلمانان و…توجیه می شد.گذشته از برخی علمای بانفوذ داخلی، علمای مشروطه خواه نجف نیز با نمایندگی اقلیّتهای دینی موافق نبودند.
در این میان تنها رزتشتیان حقّ انتخاب یک نماینده پیدا کردند.دیگر اقلیّتهای دینی، حقوق خود را در این مورد به آیت اللّه سیّد محمّد طباطبایی و سیّد عبد اللّه بهبهانی تفویض کردند.
همان گونه که از موادّ نظامنامه پیداست، تنها بخش اندکی از جامعه ایرانی می توانستند در انتخابات دوران مشروطه شرکت کنند.از دید کمّی، در 1285 ش.جمعیّت ایران ده میلیون و دویست و نود هزار نفر بود که 79 درصد آن در روستاها و 21 درصد در شهرها زندگی می کردند.با این ترتیب جمعیّت شهری نزدیک به دو میلیون و یکصد و شصت هزار بود و باتوجّه به میانگین رشد جمعیّت از 1279 تا 1305 ش.که نزدیک به هشت صدم برآورد شده است، 40 درصد جمعیّت ایران زیر بیشت و پنج سال بودند که حقّ رأی نداشتند.بنابراین تنها یک میلیون و دویست و نود و شش هزار تومان بالای بیست و پنج سال قرار می گرفتند. اگر نیمی از این جمعیّت را زنان بدانیم، شمار رأی دهندگان نزدیک به 648هزارتن از کلّ جمعیّت ایران می شد که می توانستند در انتخابات شرکت کنند. با درنظرگرفتن قشرهای غیر متمّول، شمار رأی دهندگان از این هم کمتر می شد.با این اوصاف تنها کمتر از ده درصد مردان بالای بیست و پنج سال حقّ رأی داشتند.
نخستین قانون حاکم بر سرنوشت انتخابات ( انتخابات دوران مشروطه ) در ایران نظامنامه انتخابات صنفی بود.برابر مادّه یک این نظامنامه، رأی دهندگان به شش گروه تقسیم می شدند:شاهزادگان و قاجار، علما و طلاّب، اعیان، بازرگانان، مالکان، کشاورزان و پیشه وران، که هر طبقه نمایندگانی برمی گزید.
برابر مادّه دوازدهم نظامنامه انتخابات، در صورت استعفا یا درگذشت یکی از اعضای مجلس شورا چنانچه بیش از شش ماه به انتخابات تازه مانده بود، اعضای مجلس به جای او، یک نفر از اهل ایالت او را انتخاب می کردند.برپایه این مادّه، انتخابات مایندوره ای وجود نداشت و در صورت چنین رویدادی، انتخابات مستقیم منتفی می شد.تنها نکته بانرمش، در مادّه هشتم نظامنامه بود که می گفت:«انتخاب کنندگان مجبور نیستند که حتما از صنف و طبقه خودشان انتخاب کنند.»این صنوف می توانستند کسی را بیرون از صنف خود انتخاب و روانه مجلس شورا کنند.این امر سبب شد که توزیع طبقاتی نمایندگان برپایه نظامنامه انتخابات نباشد و تفاوتهایی در آن پدید آید.
برپایه مادّه نهم، برای نظارت بر اتنخابات، درهر محل یا حوزه انتخاب انجمنی از معاریف طبقات ششگانه انتخاب کنندگان همان محلّ مرکّب از شش تن وزیر نظارت حاکم یا نایب الحکومه محل تشکیل می شد و گذشته از شهرهای جزء در ایالت نیز انجمن ایالتی تشکیل می شد.به شکایات مربوط به انتخابات در انجمن محلّی یا ایالتی رسیدگی می شد و چنانچه نتیجه ای به دست نمی آمد موضوع به مجلس شورای ملّی ارجاع می شد و حکم مجلس نافذ بود.
پس از برگزاری انتخابات دوران مشروطه در تهران، نخستین مجلس شورا در چهاردهم مهر 1285 ش.آغاز به کار کرد. مهمترین وظیفه این مجلس تدوین قانون اساسی بود
نظامنامه انتخابات صنفی در انتخابات دوره دوم قانونگذاری کنار گذاشته شد و به سبب رویدادهای سیاسی، نظامنامه انتخابات دو درجه ای جایگزین آن شد.برای این منظور کمیسیون ویژه تدوین نظامنامه از شانزده تن با گرایشهای گوناگون سیاسی و فکری تشکیل شد.در کنار این کمیسیون افراد و انجمنهای گوناگون دیگری نیز به تهیّه و تدوین نظامنامه انتخابات پرداختند.
که پس از انجام کار، در دی ماه همان سال در بستر مرگ به امضای مظّفر الدّین شاه رسید.نخستین اصول قانون اساسی مشروطه به چگونگی تشکیل مجلس مربوط می شد.بدین سان فرایند حکومت قانون و ره آورد دوران تازه یعنی مردم سالاری در ایران آغاز شد؛امّا همان گونه که نظامنامه انتخابات صنفی نشان می داد، راه دراز و دشواری تا رسیدن به نظامی سیاسی با ماهیّت دموکراتیک در پیش بود.افزون بر تنگناهای نظام انتخابات، در عمل و اجرا، انتخابات و گزینش نمایندگان با موانع بسیار روبه رو بود.پس از تشکیل مجالس نیز فراز و نشیبهای فراوان بر سرراه قانونگذاری قرار داشت؛برای نمونه، مجلس اوّل در دوم تیر 1287 ش.با دستور محمّد علی شاه، به دست کلنل لیاخوف روسی فرمانده قزّاقهای ایرانی به توپ بسته شد و پیش از پایان دوره قانونی اش برچیده و تا برگزاری انتخابات مجلس دوم، مجلس شورای ملّی به مدّت 18 ماه بسته شد؛قدرت یکسره به نهاد سلطنت بازگشت و بابرچیده شدن بساط مشروطیّت، استبداد صغیر جانشین آن شد.
نظامنامه انتخابات دو درجه ای
نظامنامه انتخابات صنفی در انتخابات دوره دوم قانونگذاری کنار گذاشته شد و به سبب رویدادهای سیاسی، نظامنامه انتخابات دو درجه ای جایگزین آن شد.برای این منظور کمیسیون ویژه تدوین نظامنامه از شانزده تن با گرایشهای گوناگون سیاسی و فکری تشکیل شد. 33 در کنار این کمیسیون افراد و انجمنهای گوناگون دیگری نیز به تهیّه و تدوین نظامنامه انتخابات پرداختتند، و آنها نیز می کوشیدند نظرات خود را از راه همفکران خویش در کمیسیون پیگیری کنند.دولتهای روسیه و انگلستان نیز در زمینه گشایش مجلس و تدوین نظامنامه نقش داشتند. سرانجام، برعکس قانون پیشین که مواّد آن محدود و کوتاه بود، نظامنامه انتخابات دو درجه ای در 9 فصل، 63 ماده و 4 تبصره تنظیم و تصویب شد.این قانون با قانون انتخابات صنفی تفاوتهای شکلی و ماهوی بسیار داشت.
در مادّه یکم، شمار نمایندگان از 156 تن که با افزایش جمعیّت تا 2000 تن نیز قابل افزایش بود به 120 تن کاهش یافت.توزیع نمایندگان ملّت در ایالات نیز دستخوش تغییر شد.برای نمونه، نمایندگان تهران از شصت تن به پانزده تن کاهش پیدا کرد و نمایندگان آذربایجان که در مرحله دوم نهضت نقشی مؤثّر داشت از دوازده تن به بیست تن افزایش یافت.
باکنار گذاشته شدن نظام صنفی، محدودیّتهای صنوف مشخّص بر حقّ مشارکت جمعی از میان رفت.شرایط مالی نیز که از محدودیّتهای گزینش بود به گونه چشمگیر کاهش یافت و«کسانی که دارای حد اقل دویست و پنجاه تومان علاقه ملکی یا ده تومان مالیات بده»بودند«یا پنجاه تومان عایدی سالیانه داشته و یا تحصیل»کرده بودند 34 می توانستند در انتخابات شرکت کنند.
بند 5 از مادّه 3 که براساس آن، اشخاص معروف به فساد عقیده از انتخاب کردن محروم بودند و بند 7 از مادّه 5 که برپایه آن اشخاص معرفو به فساد عقیده و متظاهر به فسق از انتخابات شدن محروم می شدنند، در این قانون تغییر یافت و به جای آن در بند 4 از مادّه 5 کسانی که خروجشان از دین حنیف اسلام در حضور یکی از حکّام شرع ثابت شده باشد، محروم شدند و در بند یکم از مادّه هفتم نیز اعتقاد داشتن به دین حضرت محمّد بن عبد اللّه(ص)از شرایط انتخاب شوندگان دانسته شد.
سنّ رأی دهندگان از بیست و پنج سال به بیست سال پایین آمد و مسیحیان، زرتشتیان و یهودیان نیز برپایه بند یکم از ماده هفتم در شمار انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان قرار گرفتند.در بند یکم از مادّه هشتم، شاهزادگان درجه یک، خواهران و برادران و عموهای پادشاه از حقّ انتخاب شدن محروم شدند و بر پایه بند سوم از همین مادّه، افراد، اگر بومی یا متوطّن آن محل نبودند، دست کم می بایست شش ماه پیش از انتخابات در حوزه انتخابیه با توابع آن اقامت داشته باشند.
عشایر نیز برپایه مادّه بیست وچهارم نظامنامه حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن پیدا کردند.پنج ایل بزرگ شاهسون آذربایجان، بختیاری، قشقایی، خمسه فارس و ترکمان هرکدام یک نماینده به مجلس شورای ملّی می فرستادند.
در نظامنامه تازه، برعکس قانون پیشین که گشایش مجلس با برگزاری انتخابات تهران و حضور نمایندگان تهران صورت می گرفت، در مادّه پنجاه و هفت، گشایش مجلس منوط به حضور نیم به اضافه یک نمایندگان ملّت یعنی شصت و یکنفر شده بود.از این رو تنها حضور نمایندگان تهران(تنها پانزده تن)برای گشایش و آغاز به کار مجلس بسنده نبود.
هرچند این مواد، نشانگر رویکردی دموکراتیک تر از نظامنامه انتخاباتی صنفی بود، امّا مادّه پانزدهم این قانون که مهمترین دگرگونی ماهوی آن را نشان می داد، محدودیّت جدّی بر انتخاب شهروندان پدید می آورد و گزینش مستقیم را به انتخاباتی دو درجه ای تبدیل می کرد.چنان که در تبصره نخست یا(به زبان این نظامنامه)«توضیح اوّل»، آمده بود، مراد از گزینش دو درجه ای آن بود که نخست در محلّه های یک شهر، یا در شهرهای یک حوزه انتخابیّه، شمار معیّنی را برمی گزینند که«منتخب»نامیده می شوند و سپس این انتخاب شدگان در مرکز حوزه انتخابیه گرد هم می آیند و از میان خود عدّه مطلوبه را ثانیا انتخاب می کنند و این انتخاب شدگان درجه ثانی نماینده خوانده می شوند». 36 برپایه مادّه 17، انتخابات درجه اوّل با اکثریّت نسبی و انتخاب درجه دوم با اکثریّت تام بود.
از آنجا که شمار نمایندگان حوزه ها از یک تا نوزده تن کم و زیاد می شد، انتخاب شدگان درجه اوّل نیز از سه تا پنجاه و هفت تن بودند.برای نمونه، شمار انتخاب شدگان درجه اوّل ایالت آذربایجان پنجاه و هفت تن و منتخبین آنها نوزده تن بودند.کمترین شمار منتخبان درجه اوّل، در حوزه های بلوچستان، بم و نرماشیر-استرآباد-ساوه و زرند-سمنان و دامغان و شاهرود و بسطام بود که شمار منتخبیان مرحله یکم آنها سه تن و نماینده انتخابی آنها، یک تن بود.منتخبان درجه نخست تهران نیز چهل و پنج تن بودند که پانزده نماینده را در مرحله بعد انتخاب و روانه مجلس می کردند.
افزون بر محدودیّت ناشی از انتخابات دو درجه ای، همانند قانون پیشین، زنان حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن نداشتند.هرچند لغو کردن نظام صنفی در نگاه نخست کاری دموکراتیک به نظر می رسید، امّا در عمل به سبب حذف شدن نمایندگان اصناف که از طبقات پایین بودند، و جایگزینی آنها با ملاکیّن و کارمندان دولت، برسرهم، مجلس دوم محافظه کارتر از مجلس اوّل بود. 38 شرایط مالی نیز گرچه کاهش یافته بود، امّا به سبب فقر حاکم، به گفته یکی از نمایندگان مجلس دوم، با آن شرایط مالی، هشتاد درصد ملّت از انتخاب کردن محروم بودند.
برپایه فصل چهارم، برای نظارت برانتخابات، هیأتی مرکّب از سه تن از اعضای انجمن ایالتی یا ولایتی و چهارتن از محترمین محل به ریاست حاکم و به تصویب ایشان، از غیر اعضای انجمن، از سوی انجمن ایالتی یا ولایتی برگزیده می شد.در محل هایی که انجمن ایالتی یا ولایتی برطبق قانون تشکیل نشده بود، انجمن نظارت از شخص حاکم و کارگزار، یک تن از علمای معروف محل، یک تن از شاهزادگان، دو تن از اعیان و دو تن از معتبرترین تجّار تشکیل می شد.این انجمن یک هفته پس از برگزاری انتخابات و اعلام نتیجه به کار خود پایان می داد و منحل می شد.
نکته دیگر اینکه موّاد 1، 57 و 58 نظامنامه انتخابات دو درجه ای بااصول 5، 4، 6 و 49 قانون اساسی مغایرت داشت.از این رو قرار شد که موّاد نظامنامه را به رأی انجمنهای ایالتی و ولایتی بگذارند. انجمن های نیز این حق را به انجمن ایالتی آذربایجان تفویض کردند.انجمن ایالتی آذربایجان، تغییر اصول چهارگانه را برابر با نظامنامه انتخابات دو درجه ای پذیرفت و بدین ترتیب قانون عادی، قانون اساسی را نسخ می کرد.
مجلس دوم که با این قانون تشکیل شد و در 24 آبان 1288 ش.گشایش یافت، به سرنوشتی مانند مجلس اوّل دچار شد و با ردّ التیماتوم روسیه تزاری، زیرفشار آن کشور، از سوی دولت صمصام السلطنه بختیاری منحل و دوره فترتی برای دو سال و یازده ماه آغاز شد.
قانون انتخاباتی عمومی یک درجه ای
سومین قانون انتخابات برعکس قوانین نخست (نظامنامه صنفی)و دوم(نظامنامه انتخابات دو درجه ای)، مصوّب نمایندگان دومین دوره مجلس شورای ملّی بود.این قانون در شرایطی تصویب شد که با پایان گرفتن استبداد صغیر، نهاد سلطنت و حکومت در تهیه و تدوین آن نقشی نداشتند و نمایندگان در فضایی به نسبت آرام به تهیّه، تنظیم و تصویب آن پرداختند.
این قانون نه فصل، پنجاه و سه مادّه و دو تبصره داشت و نمایندگان بسیاری از اشکالات وارده بر قوانین پیشین را که نافی انتخابات واقعی بود، از آن زدوده سومین قانون انتخابات برعکس قوانین نخست(نظامنامه صنفی)و دوم(نظامنامه انتخابات دو درجه ای)، مصوّب نمایندگان دومین دوره مجلس شورای ملّی بود.این قانون در شرایطی تصویب شد که با پایان گرفتن استبداد صغیر، نهاد سلطنت و حکومت در تهیهت و تدوین آن نقشی نداشتند و نمایندگان در فضایی به نسبت آرام به تهیّه، تنظیم و تصویب آن پرداختند.
در این قانون 136 تن نماینده به نسبت جمعیّت تخمینی ولایات در نظر گرفته شده بود و ترتیبات انتخابات صنفی که برپایه آن اصناف معیّنی حقّ انتخاب شدن و انتخاب کردن داشتند، دیده نمی شد.از سوی دیگر برپایه مادّه سیزدهم، انتخابات به صورت یک درجه ای و مستقیم بود و بنابراین با این ماده، نظامنامه انتخابات دو درجه ای کنار گذاشته می شد.
معیار داشتن علاقه ملکی و میزان معیّنی از درآمد یا مالکیّت که بسیاری از شهروندان را از حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن محروم می ساخت در شرایط سلبی یا ایجابی در متن این قانون به چشم نمی خورد؛ انتخاب کنندگان ناچار بودند نماینده خود را از ساکنان محلّ خود برگزینند؛شرط داشتن بصیرت در امور مملکتی که در قانون پیشین آمده بود، در این قانون جایی نداشت؛محرومیّتهایی که ویژه انتخابات آزاد بود و در قانون دو درجه ای در نظر گرفته شده بود، در این قانون نیز آمده بود و شاهزادگان درجه یک(خواهران، برادران و عموهای پاشاه)، «مستخدمین امنیّه و نظمیّه و اهل نظام برّی و بحری، حکّام کل و جزء و معاونین ایشان در قلمرو مأموریت خویش»از انتخاب شدن محروم بودند؛ 41 دیگر کارکنان دولت چنانچه برای مدّت نمایندگی از شغل خود کنار می رفتند می توانستند در انتخابات نامزد شوند.این شرط افزون برآنکه از نفوذ احتمالی ایشان در انتخابات جلوگیری می کرد، مانع از جمع مشاغل می شد چرا که اصل بیست و هشتم قانون اساسی اصل تفکیک قوا را پذیرفته بود و می گفت«قویا ثلاثه مزبوره همیشه از یکدیگری ممتاز و منفصل خواهد بود».همچنین در اصل سی ودوم متمّم قانون اساسی برنداشتن دو شغل در یک زمان انگشت گذاشته شده بود.جلوگیری از این وضع از یکسو نفوذ دستگاههای دولتی بر نمایندگان را از بین می برد و از سوی دیگر فرصت و فراغت لازم برای پی گیری وظایف نمایندگی را فراهم می آورد.
ازآنجا که این قانون پس از کودتای محمّد علی شاه تدوین شد براثر شرایطی که پیش آمده و بنیان مشروطیّت را به خطر انداخته بود، بند تازه ای به مادّه هفتم افزوده شد که بر مبنای آن، مقصریّن سیاسی که بر ضدّ حکومت ملّی و استقلال کشور قیام و اقدام کرده بودند.نیز از انتخاب شدن محروم می شدند.
باوجود اینکه این قانون درجای خود پیشرفته و دموکراتیک بود، زنان همچنان از حقّ انتخاب شدن و انتخاب کردن محروم بودند.از سوی دیگر، نظارت بر انتخابات زیرنفوذ حکومت بود و یکی از عوامل دخالت و نفوذ، دولتیان بودند.برپایه مادّه هشتم، حکومت محلّی انجمنی به نام انجمن نظارت بر انتخابات تشکیل می داد که مسئول درستی انتخابات بود.در مادّه نهم آمده بود که در محلهایی که انجمن ایالتی یا ولایتی وجود دارد، انجمن نظارت از سه تن از اعضای انجمن به انتخاب خود و چهار تن از مردمان معروف به امانت و باسواد از طبقات چهاگانه علما، تجار، اصناف، اعیان و ملاکیّن به تعیین حاکم تشکیل می شود و زیر نظارت حاکم محل انجام وظیفه می کند.
براساس مادّه دهم هرجا انجمن ایالتی و ولایتی نبود، انجمن نظارت از سه تن معتمد محلّی و چهار تن از طبقات چهارگانه بالا با انتخاب حاکم، شکل می گرفت و پس از برگزاری انتخابات به مدّت یک هفته شکایات را دریافت و یک هفته به این شکایات رسیدگی می کرد و با اعلام نتیجه انتخابات، منحل می شد.
ایلهای بزرگ همانند قانون پیشین هریک دارای یک نماینده بودند و دیگر عشایر در حوزه ها در انتخابات شرکت می کردند.انتخاب نمایندگان برپایه مادّه پانزدهم به شیوه اکثریّت نسبی بود و از این رو انتخابات دریک مرحله انجام می شد و در صورت برابری آرای نامزدها، به حکم قرعه سرنوشت نهایی روشن می شد.پس از امضای اعتبارنامه از سوی انجمن نظارت و حکومت محلّی، نمانیده برگزیده به مجلس شورای ملّی معرّفی می شد.
نکته تازه در این قانون، پیش بینی مرگ یا پذیرفته نشدن نمایندگی از سوی فرد برگزیده بود.در این صورت پیش از گرفتن اعتبارنامه از دیگر منتخبان کسی که اکثریّت نسبی را به دست آورده بود به نمایندگی تعیین می شد؛امّا، پس از دریافت اعتبارنامه، برابر قانون پیشین و برپایه مادّه 52 اقدام می شد. 42
در نظامنامه انتخابات صنفی(مادّه بیست ویکم)و در اردیبهشت 1336 ش.با تغییر اصل پنجم قانون اساسی مشروطیّت، دوره نمایندگی مجلس شورای ملّی از دو سال به چهار سال افزایش یافت.آخرین دگرگونی که جنبه ماهوی داشت، قانون شرکت بانوان در انتخابات بود که با تصویب مادّه واحده ای در اردیبهشت 1343، زنان حق رأی و شرکت در انتخابات پیدا کردند.
نظامنامه انتخابات دو درجه ای(مادّه پنجاه و نهم)هرچند به دوره دو ساله مجلس و تجدید انتخابات پس از پایان دوره اشاره شده بود، امّا زمان برگزاری انتخابات به گونه مشخّص که جلوی فترت مجلس را بگیرد روشن نبود.در این قانون(مادّه پنجاه و سوم)این نقص برطرف شد و برپایه آن سه ماه پیش از پایان هر دوره دولت موظّف بود انتخابات تازه را برگزار کند.
این قانون نسبت به نظامنامه های صنفی و دو درجه ای کاملتر بود و از این رو در دوره های بعد جز تغییرات اندکی، ماهیّت اصلی آن دست نخورده ماند.
در 1304 ش.با بازنگری در قانون انتخابات دگرگونی اندکی در قانون پدید آمد.از جمله مأموران مالیّه در قلمرو مأموریّت خود از انتخاب شدن محروم شدند.چگونگی برپایی انجمن نیز دستخوش دگرگونی دش.برپایه 14 قانون مصوّب 12 مهر 1304 ش.در مرکز حوزه انتخاب، حکومت محل با رسیدن دستور وزارت داخله برای تعیین انجمن نظارت مرکزی، بیست و چهار تن از طبقات شش گانه(علما، اعیان، ملاّکین، تجّار، اصناف و زارعین)و دوازده تن از معتمدین اهل محل که معروف به امانت و باسواد و دارای شرایط انتخاب کردن باشند، دعوت می کرد. آنان در همان مجلس از میان خود یا بیرون از جمع با رأی مخفی، و بااکثریّت نسبی، نه تن را برای عضویّت انجمن تعیین و نه تن دیگر را بعنوان عضو علی البدل از همان مدعویّن برمی گزیدند.در نقاطی که یک یا چند طبقه از طبقات شش گانه وجود نداشته باشد«از طبقه دیگر عدّه منظوره تکمیل خواهد شد.»
برپایه تبصره یکم همین مادّه، حکومت محل باید پس از رسیدن دستور وزارت داخله در مدّت پنج روز، انجمن نظارت مرکزی را تشکیل دهد و اعضای آن را به وزارت داخله معرفی کند.برپایه دومین تبصره «در محلهایی که انجمن ایالتی یا ولایتی قانونا برقرار است، چهارنفر از نه نفر اعضای انجم نظارت، از اعضای انجمن ایالتی و یا ولایتی خواهند بود». انتخاب این گروه از سوی اعضای انجمن صورت می پذیرفت.
در 28 خرداد و 22 تیر 1306 ش.در دوره ششم مجلس شورای ملّی بند دیگری به مادّه 13 افزوده شد که برپایه آن قضاوت دادگاهها، دادستانها (مدعی العموم)و رؤسای دوایر دولتی در حوزه مأموریّت و معاونین وزراء در سراسر کشور از انتخاب شدن ممنوع شدند.همچنین ایلهای بزرگ کشور که هرکدام یک نماینده برای مجلس انتخاب می کردند، به موجب قانون مصوّب دهم مهر 1313 ش(دوره نهم) از این حق محروم شدند و مانند دیگر اتباع کشور، در حوزه هایی که در آن حضور داشتند، مشارکت می کردند.
در اردیبهشت 1336 ش.با تغییر اصل پنجم قانون اساسی مشروطیّت، دوره نمایندگی مجلس شورای ملّی از دو سال به چهار سال افزایش یافت. 45 آخرین دگرگونی که جنبه ماهوی داشت، قانون شرکت بانوان در انتخابات بود که با توصیب مادّه واحده ای در اردیبهشت 1343، زنان حق رأی و شرکت در انتخابات پیدا کردند.
چنان که گفته شد، دومین قانون انتخابات که بعنوان قانون عمومی یک درجه ای شناخته می شود و از سوی نمایندگان دومین دوره مجلس شورای ملّی به تصویب رسید، قانون پایه شناخت شد و جز تغییرات اندک ماهوی و شکلی در همه ادوار انتخابات ساختار اصلی آن حفظ شد؛امّا آنچه در عمل ماجرا درآمد، موضوع دیگری است که ماهیّت سیاست و حکومت در ایران را نشان می دهد.
