زمانی که متقاضی درخواستی را در قالب قانون مطرح می‌کند، اجابت این درخواست با انجام تشریفات درست و به‌موقع از وظایف کارمند است و کارمند در صورت انجام ندادن کار، مسئولیت انتظامی و اداری دارد؛ یعنی اگر از ضوابط تخلف کند به گونه‌ای که حقوق ارباب رجوع تضییع شود، بحث ارتکاب جرم مطرح می‌شود. از طرف دیگر، حقوقی نیز شامل همین کارمندان می‌شود.
مهم‌ترین قانونی که به این موضوعات می‌پردازد، قانون مدیریت خدمات کشوری مشتمل بر ۱۲۸ ماده است که در جلسه مورخ هشتم مهر ۱۳۸۶ کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه مدیریت خدمات کشوری مجلس شورای اسلامی طبق اصل 85 قانون اساسی تصویب شد و پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت 5 سال، در تاریخ 1368/7/18 به تایید شورای نگهبان رسید و در 86/7/25 در نامه‌ای از سوی رئیس مجلس به دولت برای اجرا ابلاغ شد. در گفت‌و‌گو با دکتر «ابراهیم موسی‌زاده» عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی به بررسی حقوق کارمندان دولت و وظایف و تکالیف آنها پرداختیم.
برای شروع بحث، بهتر است از «کارمند» تعریفی ارائه کنید. کارمند دولت کیست؟
تعاریف متفاوتی از کارمند داریم. از نظر عرف، کارمند به شخصی گفته می‌شود که در یک دستگاه، ارگان یا سازمان مشغول به کار است، چه در بخش خصوصی و چه در بخش دولتی. اما تعریف حقوقی از کارمند متفاوت است، چرا که همیشه قانون تعریف خاص خود را دارد. طبق ماده یک قانون استخدام کشوری مصوب سال ۱۳۴۵ هر شخصی به خدمت در یکی از وزارتخانه‌ها یا شرکت‌ها یا مؤسسه‌های دولت پذیرفته شود، مستخدم دولت محسوب می‌شود. قانون مدیریت خدمات کشوری سال ۸۶ به جای کلمه «مستخدم» از اصطلاح «کارمند» استفاده کرده که در ایران اصطلاحی رایج است. طبق این قانون، کارمند دستگاه اجرایی «فردی است که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط به موجب حکم یا قرارداد مقام صلاحیت‌دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می‌شود.»
در واقع، به استناد احکام و مستندات قانونی، کارمند کسی است که در یک دستگاه اداری و اجرایی فعالیت داشته باشد. قانون تکالیف، صلاحیت‌ها و وظایفی را بر عهده کارمند گذاشته است که در یک جمع‌بندی می‌توان گفت از نظر قانون، کارمند خوب کارمندی است که تکالیف و وظایف قانونی خود را چه از نظر تکالیف فردی و چه از نظر تکالیف جمعی و گروهی که در قوانین و مقررات استخدامی، اعم از قانون استخدام کشوری سابق و قانون مدیریت خدمات کشوری تصویب شده است، انجام دهد. این قوانین تکالیف متعددی را تعیین کرده است، از نحوه پوشش کارمندان تا ورود، خروج و نحوه برخورد با ارباب رجوع و مباحث دیگر که کارمند به وسیله آنها ارزشیابی می‌شود. البته این موارد در بعضی از جزییات استانداردهای مختلفی دارد که از سازمانی به سازمان دیگر متفاوت است.
در بسیاری از موارد، شاهد بیکاری‌های پنهان در ادارات هستیم. نظارت بر ساعات مفید کاری کارمندان چگونه است؟
برای اظهارنظر در این موارد باید اطلاعات و آمار دقیقی داشته باشیم. آنچه بعضی مراجع ارائه می‌دهند، آمار و اطلاعاتی است که با هم تعارض دارد و بنابراین نمی‌توان در این مورد قضاوت کرد. البته با مشاهدات سطحی در ادارات، بانک‌ها و دستگاه‌های اداری، می‌توان تا حدودی در این مورد اظهار نظر کرد. با این حال، اما نمی‌توان به صورت کلی، به ویژه در نظام اداری، در این زمینه قضاوت کرد.
در بعضی ادارات، تمامی کارمندان در ساعات کاری خود کار مفید انجام می‌دهند و این مشهود است، مانند کارمندان بانک‌ها، مرزبانان یا پرستاران که در تمامی لحظات آماده به کار هستند. بعضی از سازمان‌ها هستند که می‌توان به عنوان «سازمان بیکار پنهان» از آنها اسم برد. تا زمانی که این سازمان‌ها باشند، قطعا کارمندان آنها هم اوقات زیادی را به بیکاری می‌گذرانند، هرچند حضور فیزیکی داشته باشند. اگر سازمان‌های گسترده‌ای در دستگاه اداری وجود داشته باشد و به مرور زمان، بر اساس نیاز‌های کشور سازماندهی نشوند، در این صورت، ما شاهد سازمان‌هایی هستیم که در برهه خاصی با توجه به نیاز جامعه تشکیل شده‌اند و همچنان استمرار دارند، در صورتی که شاید دیگر کشور نیازی به آنها نداشته باشد. بنابراین، کارمندان آنها اوقات فراغت و بیکاری فراوانی خواهند داشت و میانگین کار مفید در کشور کاهش می‌یابد. پس نیازی به استمرار حیات این سازمان‌ها نیست.
برای مبارزه با بیکاری پنهان در ادارات چه اقداماتی باید صورت گیرد؟
بیکاری پنهان ممکن است عوامل متعددی داشته باشد که مراجع مختلفی هم برای نظارت بر آن وجود داشته باشد، اما به طور کلی با برخوردهای قضایی نمی‌توان با بیکاری پنهان مبارزه کرد. قبل از بیکاری فردی باید به سراغ بیکاری سازمانی رفت و این مهم‌ترین اقدامی است که در بحث بیکاری پنهان باید انجام داد. باز هم تاکید می‌کنم سازمان‌هایی که فعالیت‌های آنها در جامعه منتفی شده است، نیازی به ادامه حیات آنها نداریم.به عنوان مثال، در زمان خاصی، بنا به اقتضائات خاص سیاسی یا مدیریتی، سازمانی ایجاد شده است که صرفا به کارکنان دولت امور مدیریتی را آموزش دهد. حال، وقتی آن آموزش‌ها ارائه شد، دیگر لزومی ندارد آن سازمان را حفظ کنیم، چون فلسفه وجودی‌اش دیگر وجود ندارد.
مثال دیگر برخی از پرسنل سازمان سوادآموزی است. مهم‌ترین ابزار برای مبارزه با بیکاری پنهان، چه در سطح فردی و چه در سطح سازمانی، هیات دولت است. هیات دولت با برنامه‌ریزی‌های منظمی که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور انجام می‌دهد، می‌تواند در کاهش بیکاری مؤثر باشد و حداقل هر چهار سال یک بار تعداد سازمان‌های خود را مورد بازبینی قرار دهد. اگر کشور به سازمانی نیاز ندارد، باید متناسب‌سازی صورت گیرد. این کار باید با ادغام سازمان‌ها یا واگذاری فعالیت‌های دیگر به آنها انجام شود. در بعضی از قوانین، به این موارد اشاره شده، اما اجرای آن نیازمند نظارت دقیق است.
اگرتخلفی از جانب کارمندان صورت گیرد، چه مرجعی صلاحیت رسیدگی به آن را دارد؟
در مقابل حقوقی که کارمندان دارند، جامعه و شهروندان نیز انتظاراتی از آنها دارند که مجموعه تکالیف و وظایف کارمندان است. کارمندان باید با هدف خدمت‌رسانی به شهروندان و حفظ منافع عمومی خدمت کنند. در صورت بروز تخلفات، قانون سازوکار‌هایی را نیز پیش‌بینی کرده است که اشخاص و افراد مختلف، از رؤسا و سرپرستان کارمندان گرفته تا شهروندان عادی، همگی می‌توانند اقدامات قانونی انجام دهند. این اقدامات نیز از تذکرات کتبی و شفاهی تا گزارش به مراجع و ارجاع به هیات‌های رسیدگی متفاوت است. در این میان، بیشترین حق را شهروندان باید داشته باشند که در صورت بروز تخلف و سوء نیت از جانب یکی از کارمندان، بدون هیچ ترسی بتوانند به مراجع پیش‌بینی‌شده مراجعه و اقدام به گزارش تخلف کند و مهم‌تر از همه، اگر تخلف وی اثبات شد، ارباب رجوع نتیجه مطلوبی بگیرد.
این مراجع چه نهادها یا اداراتی هستند؟
مراجع متعددی در این مورد وجود دارد. اولین مراجع، درون‌سازمانی هستند که شامل واحد‌های بازرسی و رسیدگی به شهروندان و بخش ریاست در داخل هر سازمانی می‌شود. در بعضی موارد، بخش ریاست مستقیما صلاحیت رسیدگی به تخلفات را دارد، اما اگر صلاحیت نداشته باشد، واحد‌های دیگری نظیر هیات رسیدگی به تخلفات در این زمینه ورود می‌کنند. در کنار این مراجع درون‌سازمانی، قانون مراجع برون‌سازمانی را نیز پیش‌بینی کرده است که بر همه سازمان‌ها نظارت دارند. یکی از آنها سازمان بازرسی کل کشور است که بازرسی‌های دوره‌ای یا موردی را انجام می‌دهد. مهم‌تر از سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عدالت اداری است که یک مرجع قضایی برای رسیدگی به شکایات مردم از دستگاه‌ها و تصمیمات دولتی است.
گاهی شاهد تبعیض‌هایی در ادارات هستیم. برای کاهش این تبعیض‌ها چه راهکارهای قانونی وجود دارد؟ اگر کسی در روند کار اداری خود دچار تبعیض شود، می‌تواند حق خود را از طریق حمایت‌های قانونی دریافت کند؟
یکی مصادیق تخلفات اداری اعمال نفوذ از سوی کارمندان و مدیران دولتی است. در قانون، صراحتا پیش‌بینی شده است که اگر کارمندی وظایف خود را به دلیل داشتن روابط نزدیک، مانند دوستان و اقوام، خارج از ضوابط مقررشده انجام دهد، مرتکب تخلف شده است. در مقابل، شخصی که مدعی چنین تخلفی است و اسناد و مدارکی دارد، می‌تواند از طریق قانونی اقدام کند. به عنوان مثال، اگر دو شخص در یک سطح کاملا برابر به یک از دستگاه‌های دولتی مراجعه کنند، اما به صورتی تبعیض‌آمیز با آنها برخورد شود، مثلا روند کاری یکی از آنها با سرعت بیشتری پیش رود، دیگری می‌تواند با مدارک مورد نیاز برای احقاق حق خود اقدام کند.
به طور کلی، برای کاهش تخلفات اداری مهم‌ترین ابزار خود مردم هستند. به همین دلیل، باید سازوکار‌هایی پیش‌بینی شود که افراد بتوانند خواسته‌های خود را در قالبی شفاف مطرح کنند. اگر روابط اداری، به صورت پیچیده، محرمانه و دور از انظار عموم باشد، زمینه برای تخلفات اداری فراهم می‌شود. از سوی دیگر، باید در آموزش‌هایی که به کارمندان ارائه می‌شود، باید آنان را به عنوان خدمتگزاران دولتی تربیت کنیم. این نگرش تاثیر فراوانی بر بهبود کیفیت عملکرد ادارات دارد و باعث کاهش تخلفات می‌شود.
نحوه تشویق مستمر و عادلانه کارمندان با توجه به عملکرد آنها چگونه است؟
تشویق کارمندان، بسته به رویکرد دستگاه‌های دولتی، شکل‌های مختلفی دارد، از ترفیع در نظام اداری تا گرفتن پاداش مالی. منظور از «رویکرد دستگاه‌های دولتی» در واقع، نظام تشویقی هر دستگاهی است که باید دارای یک الگوی خاص باشد. تشویق‌ها نباید به نحوی باشد که خود باعث فساد اداری شود. نظام تشویق مستمر و عادلانه کارمندان باید طوری باشد که اولا تبعیض و بی‌عدالتی ایجاد نکند و ثانیا تشویق‌شونده از کار خود احساس رضایت کند. این بهترین تشویق خواهد بود. به همین دلیل، در بعضی از نظام‌های اداری، بدون کوچک‌ترین تشویق مادی، بیشترین خدمات ارائه می‌شود، زیرا نظام تشویق طوری طراحی شده که شخص از عملکرد خود رضایت دارد و این بهترین تشویق برای او است.
آیا پرداخت عیدی و پاداش به میزانی بیش از آنچه در قانون تصویب شده مجاز است؟
سازمان‌های اداری مصوبات مختلفی دارند. مصوبه مجلس شورای اسلامی معمولا به میزان حداقل است. اما بعضی دستگاه‌ها قوانین خاص خود را دارند، مثلا بانک‌ها، شهرداری و دانشگاه‌ها در کنار عیدی‌ها و پاداش‌هایی که مجلس تصویب کرده، در صورت تصویب مراجع ذی‌صلاح و در صورت لزوم، پاداش‌هایی به کارمندان خود می‌دهند که البته اگر در چارچوب قانون صورت بگیرد، مجاز است. زمان آن را قانون معمولا آخر سال پیش‌بینی می‌کند، اما با توجه به موقعیت و عملکرد کارمندان، پاداش‌هایی نیز در طول سال برای آنها در نظر گرفته می‌شود.
حنانه سماواتی
