پیامدهای استفاده غیر مسکونی از ملک مسکونی چیست؟

هزینه بالای خرید یا اجاره املاک با کاربری تجاری سبب شده است که تعداد قابل توجهی از املاک مسکونی به استفاده غیرمسکونی اعم از اداری یا تجاری اختصاص پیدا کند. این وضعیت، رواج کاربرد اصطلاح «موقعیت اداری» را به دنبال داشته است. از سوی دیگر قوانین، تغییر کاربری را ممنوع کرده‌اند و کمیسیون ماده صد شهرداری‌ها در صورت اطلاع، با آن برخورد می‌کند.

این اصل، استثناهایی نیز دارد؛ یعنی در برخی موارد، قانونگذار خود اجازه داده است که در ملک مسکونی، کاربری اداری دایر شود. در این یادداشت به بررسی این اصل و استثناهای آن می پردازیم.

اصل عدم تغییر کاربری

پروانه ساختمانی، مجوزی قانونی است که از طرف شهرداری برای هرگونه ساخت‌وساز از سوی صاحبان املاک صادر می‌شود. مطابق ماده 100 قانون شهرداری، همه مالکان املاک و اراضی واقع در شهر مکلف شده‌اند قبل از هرگونه عملیات ساختمانی از شهرداری محل، پروانه ساختمان اخذ کنند و بر اساس تبصره ذیل بند 24 ماده 55 قانون شهرداری، شهرداری‌ها، مکلف‌اند نوع استفاده از ساختمان را در پروانه‌های صادره قید و مدام به آن نظارت کنند تا تخلفی از نحوه استفاده از ساختمان صورت نگیرد.

همچنین قانون شهرداری، تغییر در نحوه استفاده از ساختمان و نقض ضوابط مربوط به کاربری را ممنوع کرده و کمیسیون ماده 100 شهرداری را مرجع رسیدگی به این گونه تخلفات دانسته است.

نوع و استفاده از زمین و ساختمان که در طرح‌های شهری و پروانه‌های صادره از شهرداری لحاظ می‌شود، کاربری نامیده می‌شود که انواع مختلفی از کاربری در طرح‌های تفصیلی شهرها پیش‌بینی می‌شود\

اما مهمترین انواع کاربری‌ها را می‌توان به سه نوع اداری، تجاری و مسکونی محدود کرد. در قوانین موجود تعریف دقیقی از انواع مختلف کاربری ارائه نشده است اما با توجه به ضمانت‌اجراهای سنگینی که برای تغییر کاربری پیش‌بینی شده و حتی در صورت عدم تمکین به رای کمیسیون ماده صد، ممکن است منتهی به صدور حکم حبس شود، به نظر می‌رسد که تعریف دقیق انواع کاربری‌ها و بیان عناصر مختلف تخلف تغییر کاربری برای حفظ حقوق شهروندان،لازم و ضروری است.

استثناهایی برای استفاده برخلاف کاربری مسکونی

هر چند اصل بر این است که نمی‌توان کاربری مندرج در پروانه ملک را تغییر داد و استفاده‌ای خلاف کاربری ملک کرد اما استثناهای متعددی در قوانین پیش‌بینی شده است برخی از استثناهای استفاده غیرمسکونی از ملک مسکونی به شرح زیر هستند:

• دائر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی مستند به تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری
• استفاده برای مشاغل خانگی مستند به ماده 2 قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب 1389/02/22
• تأسیس دفتر مطبوعات مستند به ماده 3 آیین‌نامه محل تأسیس دفاتر مطبوعات مصوب1380/03/27
• فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف و وابسته مستند به قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366/10/20

هر کدام از این استثناها نیازمند وجود شرایطی است که باید به صورت جداگانه بررسی شود؛ اما آنچه می‌توان به‌عنوان برآیند این یادداشت بر آن تاکید کرد، لزوم تعریف قانونی از انواع کاربری‌ها و بیان ارکان تخلف تغییر کاربری برای حفظ حقوق شهروندان است.

واحد اداری

بر اساس دستورالعملی که نام بردیم واحدهای اداری عبارتند از تمام ساختمان‌هایی دولتی یا نهادهای انقلاب اسلامی. سایر ساختمان‌هایی که شمول ساختمان‌های تجاری-مسکونی و صنعتی خارج باشند، مشمول تعریف واحد اداری می‌شوند؛ بنابراین محلی که در آنجا افراد حقیقی یا حقوقی مشغول به کار باشند و کارهای خدماتی مربوط به دولت و بخش خصوصی انجام می‌شود «کاربری اداری» محسوب خواهد شد. تبصره 1 ماده 8 قانون موجر و مستاجر 1362 که دلیلی برای نسخ آن نیز وجود ندارد، مقرر کرده است:

«در صورتی که عین مستأجره برای مقصودی غیر از کسب یا پیشه و یا تجارت به اجاره داده شود از هر حیث تابع مقررات مربوط به اجاره محل سکنی است.»

مستند به این تبصره، می‌توان گفت در صورتی که کاربری ملک به‌شکل عملیات تجاری نباشد، اصل بر این است که ملک، کاربری مسکونی دارد. در نتیجه کاربری اداری جنبه استثنایی خواهد داشت و شامل مواردی است که برای ارائه خدمات بخش دولتی یا خصوصی وجهی دریافت 

مبنای قانونی اصل «عدم امکان تغییر کاربری»

تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری که در سال 1352 به این قانون الحاق شده، مقرر کرده است: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند. در صورتی‌که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دائر شود شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره یک ماده 100 این قانون مطرح می‌نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا مستأجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یکماه اتخاذ تصمیم می‌کند.

این تصمیم وسیله مأمورین شهرداری اجرا می‌شود و کسی که عالما از محل مزبور پس از تعطیل برای کسب و پیشه و یا تجارت استفاده کند به حبس جنحه‌ای از شش ماه تا دو سال و جزای نقدی از پنج‌هزار و یک ریال تا ده هزار ریال محکوم خواهد شد و محل کسب نیز مجدداً تعطیل می‌شود… .» مستند به تبصره بند 24، صلاحیت شهرداری محدود به برخورد با تغییر کاربری از استفاده «غیرتجاری» به استفاده به عنوان «محل کسب و پیشه و تجارت» شده است. با این وجود، شهرداری با سایر موارد تغییر کاربری مخالف پروانه از جمله تغییر کاربری از مسکونی به اداری که امروزه رواج بیشتری دارد نیز برخورد می‌کند.

واحد مسکونی

واحدهایی که با هدف اسکان دائم یا موقت اشخاص ایجاد می‌شوند و از نظر ترکیب بنا، دارای سیمایی خاص (اتاق، آشپزخانه، سرویس و…) هستند «واحد مسکونی» نامیده می‌شوند. قصد سازنده و نحوه بهره‌برداری فعلی از ارکان تعریف نیست؛ بنابراین کاربری مسکونی به فضاهای پیوسته ایجاد شده در یک ساختمان به عنوان واحد مسکونی که مناسب برای سکونت خانواده است اطلاق می‌شود.

کاربری تجاری و اداری

محلی که در آن تاجر، کاسب یا پیشه‌ور به فعالیت تجاری یا کسبی اشتغال دارد، مکان تجاری محسوب می‌شود. مطابق دستورالعمل وزارت کشور با عنوان «دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض پذیره واحدهای اداری، تجاری و صنعتی» واحد تجاری عبارت است از تمام ساختمان‌هایی که برابر تبصره ذیل بند 24 ماده 55 قانون شهرداری‌ها با هدف استفاده کسب، پیشه و تجارت ساخته شده یا واحدهای صنعتی تحت پوشش قانون نظام صنفی یا واحدهای تابع قانون تجارت فعالیت داشته باشد. ماده 2 قانون تجارت که معاملات تجاری را تعریف کرده و ماده 2 قانون نظام صنفی که فعالیت‌های فرد صنفی را برشمرده است مصادیق فعالیت‌های مربوط به کسب و پیشه و تجارت هستند؛ به عبارت دیگر، کاربری تجاری مربوط به مراکزی است که اشخاص حقیقی و حقوقی طبق قانون تجارت عملیات تجاری انجام می‌دهند و معاملات و داد و ستد می‌کنند.

امید عبدالهیان