یکی از علل بروز تخلفات اداری عدم آشنایی و شناخت کافی کارمندان نسبت به قوانین موضوعه به خصوص قانون رسیدگی به تخلفات اداری و تخلفات احصایی آن است. در مورد تخلف اداری و تفاوت آن با جرم، با دکتر محمد رضا ویژه، عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی، به گفت‌گو پرداختیم.
«محمد رضا ویژه»، در خصوص مستند قانونی تخلفات کارمندان دستگاه اجرایی اظهار می‌دارد: کارمند دستگاه اجرایی، بر طبق تعریف ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری، هنگام خدمت یا به سبب خدمت اداری و به این علت که تکالیف و وظایف اداری خویش را به درستی و بر طبق قوانین و مقررات انجام نداده است، مسئول قلمداد می‌شود، مورد تعقیب قرار می‌گیرد و شاید به کیفر هم برسد. دکتر محمدرضا ویژه ادامه می‌دهد: در این مقوله، کارمندان دستگاه اجرایی مانند سایر افراد ممکن است به لحاظ نقض قوانین جزایی، مسئولیت کیفری و به لحاظ وارد کردن خسارات به افراد، مسئولیت مدنی متوجه خود سازند و طبق قوانین جزایی مجازات شوند یا طبق مقررات مربوط به مسئولیت مدنی ملزم به جبران خسارت به دیگران شوند.
وی بیان می‌کند: علاوه بر دو مسئولیت مذکور ممکن است به لحاظ انجام اعمالی یا عدم انجام وظایف خود (فعل یا ترک فعل ) یک نوع مسئولیت دیگر، یعنی مسئولیت اداری متوجه آنان شود و در نتیجه فعل یا ترک فعل آنها تخلف اداری یا خطای اداری محسوب شود و آنها را مستحق تحمل مجازات‌های اداری کند. بنابراین، کارمند دستگاه اجرایی بابت تخلفات اداری خویش باید پاسخگو باشد و برای احراز مسئولیت اداری و اعمال ضمانت‌اجراهای اداری در هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری روند مشخصی پیش‌بینی شده است و تخلفات و مجازات‌های اداری نیز در قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال 1372 مقرر شده‌اند.
مفهوم تخلفات اداری
این استاد حقوق عمومی، در بیان این که منظور از تخلفات اداری چیست، می‌گوید: تخلف در لغت به معنی خلاف وعده و عهد و پیمان کردن است و در اصطلاح فقه و قانون مدنی به معنی عدم انجام تعهد یا تاخیر در انجام تعهد بکار می رود و در حقوق اداری به معنی تجاوز مامور دولت از مقررات اداری در حین انجام وظیفه می باشد.در ماده 2 دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری مصوب هیات عالی نظارت تخلف اداری چنین تعریف شده است:
تخلف اداری عبارت است از ارتکاب اعمال و رفتار نادرست توسط مستخدم و عدم رعایت نظم و انضباط اداری که منحصر به موارد مذکور در قانون رسیدگی به تخلفات اداری باشد و به دو دسته قصور و تقصیر تقسیم می‌شود.
قصور عبات است از کوتاهی غیر عمدی در انجام وظیفه ادری محوله و تقصیر عبارت است از نقض عمدی قوانین و مقررات مربوطه. دکتر ویژه، پس از بیان معنی و مستند قانونی تخلفات اداری در خصوص سابقه مجازات کارمندان متخلف می‌گوید: تخلفات اداری همواره در بیشتر مقررات استخدامی مورد عمل در نظام اداری کشورمان به ویژه در مقررات مادر احصاء شده‌اند. در مواد مندرج در فصل سوم اولین قانون استخدام کشوری که در آذرماه سال1301 هجری شمسی تصویب و به مرحله اجرا گذاشته شده است تحت عنوان «در باب طریقه محاکمه و مجازات مستخدمین خاطی» مقررات خاصی وجود داشت که کارمندان دولت در صورت ارتکاب جرم به یکی از هفت نوع مجازات پیش‌بینی شده که حداقل اخطار کتبی بدون درج در پرونده و حداکثر انفصال از خدمات دولتی بود محکوم می‌شدند.
وی می‌افزاید: در سال های1345، 1346، 1358، 1362، 1365 و 1371 قوانین دیگری جهت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان به تصویب رسید و بعضا قوانین سال‌های قبلی آن منسوخ شد تا این که در تاریخ 7/9/1372 قانون رسیدگی به تخلفات اداری در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است که در حال حاضر این قانون جهت رسیدگی به تخلفات کارمندان ملاک عمل است.
تفاوت تخلف اداری با جرم
ویژه با بیان این که تخلف اداری از نظر ماهوی تفاوت چندانی با جرم ندارد. هر دو را به نوعی برهم‌زدن نظم مورد نظر یک اجتماع می‌داند، دادگاه‌های عمومی می‌توانند و در برخی موارد ملزم هستند؛ مجازات های اداری را به عنوان مجازات اصلی اعمال کنند. وی در این خصوص به تبصره 6 ماده 5 قانون تشدید مجازات‌های مرتکبین ارتشا و اختلاس و کلاهبرداری مصوب 1367 اشاره می‌کند که طبق آن اعمال حداقل حبس و برخی از مجازات‌های اداری الزامی است.
این استاد دانشگاه، با استناد به تعریف قانون‌گذار از جرم در ماده 2 قانون مجازات اسلامی «هرفعل یا ترک فعلی که قانون برای آن مجازات تعیین کرده است» و همچنین با توجه به موارد ذکر شده در ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری به عنوان تخلفات اداری، رابطه و نسبت میان تخلف و جرم را به سه گروه تقسیم می‌کند و می‌گوید:
- گروه اول تخلفاتی هستند که ماهیتا و ذاتا اداری بوده و فاقد عناوین مجرمانه هستند از قبیل ترک خدمت در خلال ساعات اداری و یا کم کاری یا سهل‌انگاری در انجام وظایف محول شده است.
- گروه دوم تخلفاتی هستند که اعم از جرم و تخلف هستند به‌عبارت دیگر، این‌گونه تخلفات علاوه بر اینکه از نظر اداری تخلف محسوب می‌شوند از بعد جزایی نیز جرم محسوب و قابل تعقیب کیفری هستند از قبیل: افترا و هتک حرمت، اخاذی، اختلاس، خرید و فروش مواد مخدر و جعل یا مخدوش نمودن اسناد و اوراق رسمی یا دولتی. به نظر می‌رسد که شرکت در تحصن غیر قانونی را هم، بتوان در این گروه دسته‌بندی کرد.
- گروه سوم اعمالی هستند که ممکن است از سوی کارمند سر بزند و تخلف اداری محسوب نشده اما توسط دادگاه‌ها قابل تعقیب باشد و به عنوان نمونه چنانچه در یک دعوی حقوقی زوجه از زوج به لحاظ عدم پرداخت مهریه شکایت کند و به سبب عندالمطالبه بودن مهریه و عدم پرداخت آن زوج زندانی شود در این صورت عمل کارمند، تخلف اداری محسوب نمی‌شود و قابل تعقیب توسط هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری نیست.
تفاوت میان جرم و تخلف
با وجود رابطه و نسبت میان تخلف و جرم، این دو، تفاوت‌هایی نیز با یک‌دیگر دارند. دکتر ویژه در بیان این تفاوت‌ها می‌گوید: رابطه منطقی بین جرایم و تخلفات اداری، عموم و خصوص من وجه است و مقایسه موارد احصا شده در ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری و عناوین جزایی مندرج در قانون مجازات اسلامی این رابطه را تایید می‌کند، مثلا اختلاس همانطور که گفته شد، هم جرم است و هم تخلف اداری و غیبت غیر موجه تخلف اداری است اما جرم نیست.
- آنچه در حقوق جزا ضرورت مقابله با جرم را توجیه می کند دفاع از نظم عمومی است حال آنکه سبب رسیدگی به تخلف اداری، تخلف از نظم سازمان متبوعه کارمند است.
- به موجب اصل 36 قانون اساسی حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح به رسیدگی به جرایم عمومی یعنی دادگستری صورت گیرد. در صورتی‌که رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان در صلاحیت هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان است که اینان مطابق ماده 1 قانون رسیدگی به تخلفات ادری، نمایندگان دولت در هر یک از دستگاه‌های مشمول قانون هستند.
- قلمرو جرایم، تمام ساکنان کشور را شامل می‌شود در صورتی،که تخلفات تنها خاص کارمندان اداری است.
- مجازات پیش‌بینی شده در قوانین کیفری شدید است در حالی‌که مجازات‌های انضباطی خفیف بوده و تنها شامل حالات استخدامی می‌شود. به همین جهت، آیین دادرسی جرایم از تشریفات زیادی برخوردار نیست.
- موضوع مقررات انضباطی عمومی مثل جرایم عمومی نیست بنابراین ممکن است عملی در یک اداره تخلف به‌حساب آید ولی در اداره دیگر نه.
- اعتبار قضیه مختومه در مقررات انضباطی جاری نیست بنابراین کسی که از نظر اتهام اخذ رشوه در دادگاه تبرئه شده، ممکن است به علت ارتکاب همان عمل در دادگاه انضباطی محکوم شود. چون ارتکاب جرم مستلزم احراز عناصر و شرایطی است. مثلا کسی که برای انجام عملی، قرار اخذ رشوه را گذاشته از لحاظ انضباطی قابل مجازات است در صورتی که مرتکب جرم ارتشاء نشده است.
- احکام صادره برای تخلفات اداری از طرف دادگاه های اداری برخلاف احکام قضایی تنها در دیوان عدالت اداری قابل شکایت بوده ومنحصرا از لحاظ حکمی قابل رسیدگی است
- مجازات‌های اداری تناسب و ارتباط با شغل متخلف دارد مانند توبیخ، تعلیق یا انفصال ولی در جرایم غالبا ارتباطی بین شغل وکیفر وجود ندارد مثل حبس و جزای نقدی
- قواعد و اصول معمول در حقوق جزا عینا در مورد قواعد انضباطی و اداری اجرا نمی‌شود مثلا اصل قانونی بودن جرم در حقوق اداری وجود ندارد و هر عملی که خلاف شئون کارمند باشد قابل مجازات است و این اعمال از قبل قابل پیش‌بینی نیستند و نمی‌توان همه آنها را تعیین و توصیف کرد.
تنبیه اداری
ویژه، ضمن بیان این که تنبیه اداری در لغت به معنی بیدار کردن، هوشیار ساختن و آگاه کردن کسی بر امری است، می‌گوید:
تنبیه اداری، عملی است که دستگاه دولتی برای آگاه کردن کارمند متخلف انجام می‌دهد.
وی ادامه می‌دهد: در قانون رسیدگی به تخلفات اداری مطلبی تحت عنوان تنبیهات اداری نیامده است و آنچه در قانون ذکر شده عنوان مجازات‌های اداری است. این استاد دانشگاه، تصریح می‌کند: در ماده 9 این قانون، مجازات‌های اداری در 11 بند برای کارمندانی که یکی از تخلفات ذکر شده در بند‌های 38 گانه ماده 8 را مرتکب شوند در نظر گرفته شده است که در این ماده بر خلاف قوانین جزایی که در کنار هر جرم مجازات آن مشخص شده است، مجازات معینی برای هر عنوان تخلف اداری نیامده است و به‌عبارت‌دیگر قانون‌گذار مشخص نکرده است که در صورت ارتکاب یک تخلف خاص توسط کارمند چه مجازاتی باید در نظر گرفت؛ بلکه این اختیار را به اعضای هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری داده است که خود مجازات مناسب را با توجه به شرایط مستخدم و ملاحظه سوابق قبلی وی و نوع تخلف صورت پذیرفته اعمال کنند.
ویژه با بیان این که قانون‌گذار، لحاظ کردن سوابق کارمند و موقعیت وی را مدنظر قرار داده است به ماده 21 آیین نامه اجرایی قانون اشاره می‌کند و می‌گوید: بر اساس ماده 21 آیین‌نامه، هیات‌ها پس از اتمام رسیدگی و ملاحظه اسناد و مدارک موجود در پرونده و توجه کامل به مدافعات متهم و مواردی از جمله زیان وارده شده به دولت یا اشخاص حقیقی یا حقوقی، آثار سوء اجتماعی و اداری، موقعیت و سوابق کارمند و وجود یا فقدان سوء‌نیت وی، اقدام به صدور رای و اتخاذ تصمیم می‌کنند.
وی می‌افزاید: پس از رسیدگی در هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری، دیوان عدالت اداری نیز به موجب بند دوم ماده 10 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 صلاحیت رسیدگی به اعتراضات به آرای این هیات‌ها را دارد. این استاد حقوق عمومی در پایان یادآور می‌شود: الکترونیکی شدن رسیدگی به تخلفات مانند سایر دعاوی در مراجع قضایی به نظر می‌رسد که نظم و سرعت بیشتری به رسیدگی در این خصوص خواهد داد. مساله‌ای که در این میان حائز اهمیت است عدم تخصص برخی از اعضای هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری و میزان بالای عدم رعایت قواعد شکلی و بعضا ماهوی در رسیدگی به تخلفات اداری است که در بسیاری موارد نیز موجب نقض آرای این هیات‌ها در دیوان عدالت اداری می‌شود. به نظر می‌رسد آموزش حقوقی اعضای این هیات‌ها بسیار اهمیت دارد.
ویدا سادات موسوی
