مطرح شدن منشور حقوق شهروندی و سیاست‌های عمومی دولت

مطرح شدن منشور حقوق شهروندی، لزوم احترام به حقوق اشخاص، بحث‌‌ها و میزگردها و مقالاتی که در این مورد منتشر می‌شود تا به حال اثرات مثبت و مفیدی در روابط بین اشخاص و نیز روابط ارگان‌های دولتی با مردم داشته است.
شاید بتوان گفت تأثیرات غیرمستقیم و مفید و معنوی منشور بیش از تأثیرات مستقیم و مادی و حقوقی آن باشد. امّا آرمان‌گرائی افراطی در منشور حقوق شهروندی و عدم تحققّ کلّی مفاد آن می‌تواند از اثرات مثبت آن بکاهد. در پیش‌نویس منتشر شده از منشور حقوق شهروندی؛ با ارج نهادن به زحمات تدوین‌کنندگان آن، برخی نکات اساسی قابل بحث به شرح زیر وجود دارد.

تعارض بین مقدمه منشور حقوق شهروندی و قواعد عمومی آن

در مقدمه منشور حقوق شهروندی، بدرستی با استناد به قرآن کریم و فرمایشات حضرت‌علی(ع)، موضوع حقوق شهروندی، «نوع انسان» و همه «بندگان خداوند» ذکر شده است. امّا در ماده ۱ ـ ۱ ـ آن به شرح زیر، فقط اتباع ایران را بهره‌مند از حقوق شهروندی دانسته است.
ماده ۱ ـ ۱٫ « کلیه اتباع ایران … از حقوق شهروندی و تضمینات پیش‌بینی شده در قوانین و مقررات برخوردار می‌باشند.»
محروم کردن غیر اتباع از حقوق شهروندی، نه با اصول حقوق مذهبی سازگار است که همه بندگان را نزد خداوند یکسان می‌داند و رسول‌اکرم(ص) می‌فرمایند «الناس کاسنان المشط» مردم مانند دندانه‌های شانه با هم برابرند. نه با اصول حقوق بشری سازگار است که تبعیض براساس تابعیت را نفی می‌کند.
به ویژه که حقوق مذکور در پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی، بسیار فراتر از حقوق شهروندی است و حقوق اساسی و اولیه انسان‌ها مثل حق حیات،‌حق مالکیت، آزادی اندیشه و بیان، آسایش و رفاه، محیط زیست و تمام حقوق متصّوره برای انسان‌‌ها در جامعه را در بردارد. اگر بهره‌مندی و تضمین این حقوق صرفاً برای اتباع باشد و غیر تبعه را از آن محروم بدانیم و یا اینکه حداقل منشور را در این موارد مهم ساکت بدانیم، به دست خود مبانی مذهبی و بشری حاکم بر منشور را ناقص معرفی کرده‌ایم.
از این حیث مواد قانون مدنی ۱۳۱۴ ـ ۱۳۱۳ پیشگام‌تر از پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی به نظر می‌رسند.
ماده ۹۵۸ قانون مدنی: «هر انسانی متمتع از حقوق مدنی خواهد بود» ماده ۹۶۱ قانون مدنی: «جز در موارد ذیل، اتباع خارجه نیز از حقوق مدنی متمتع خواهند بود.» درست است که در بسیاری از تعاریف، شهروند را معادل تبعه دانسته‌اند و گفته شده است که شهروند شخصی است که عضو یک جامعه سیاسی بنام دولت ـ ملت باشد.
شهروند کسی است که از حقوق مدنی و سیاسی قانون اساسی یک کشور برخوردار است. تابعیت بر جنبه بین‌المللی تأکید دارد و شهروندی شمول حقوق داخلی را مورد تأکید قرار می‌دهد.
اما این دیدگاه، انحصار شهروند به تَبَعه و نگاه ناسیونالیستی به آن، که طرفدارانی در بین نظریه‌پردازان مثل دیوید میلردارد، دیدگاه منحصر نیست. در مقابل نظریه‌پردازان دیگری مثل Keithfavlk مفهوم شهروندی را از دولت و ملت جدا دانسته‌اند.
موقعیت شهروندی باید براساس اقامت اعطاء شود نه براساس جذب فرهنگی و بومی‌سازی.
«اقامت» تعیین‌کننده شهروندی است نه ملیت اگر شهروندی را دولت محور تعریف کنیم، مشکلات مربوط به افراد غیرتبعه و ساکن در جامعه، که خود بخشی از مشکلات جامعه است نه تنها حل نشده باقی می‌ماند، بلکه این محرومیت از حقوق شهروندی مشکلات آنها و جامعه را تشدید می‌کند. در فرآیند جهانی شدن، از تأثیر محدودیت‌های جغرافیائی بر نظم سیاسی اجتماعی کاسته می‌شود.
جهانی شدن دارای مزایا و معایبی است، به نظر می‌رسد که برداشت جدیدتر و همگانی‌تری از شهروندی ظهور کرده است که اصول آن براساس شخصیت جهانی و جهان‌شمولی شخص است نه براساس تعلق ملی. در مفهوم آزاداندیشانه از شهروندی، این مفهوم شامل همه افراد ساکن خاک یک کشور است. در این مفهوم تفاوت‌های قومی، ملی، زبانی نادیده گرفته می‌شود.

طبق دکترین بی‌طرفی حکومت (state neutrality) دولت باید نسبت به مفهوم زندگی خوب بین شهروندان بیطرف بماند. در نتیجه حوزه عمومی از مباحث ملی و هویتی تا حد ممکن جدا می‌شود و این امر مستلزم رعایت حقوق اقلیت‌ها و زبان و فرهنگ آنها و عدم تبعیض براساس تابعیت است.
بویژه، هیچ مذهبی نمی‌تواند با تبعیض براساس تابعیت موافق باشد. چطور می‌توان در مقدمه پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی به «کرامت و ارزش والای انسان در شریعت مبین اسلام» تصریح کرد و در ذیل آن حقوق شهروندی را منحصر به انسان‌های تبعه دانست؟
آنچه که محل بحث است در حقوق سیاسی است که در اکثر کشور، غیرتبعه را از حقوق مهم سیاسی محروم می‌دانند. تسری محرومیت غیرتبعه از حقوق سیاسی، که البته بخشی از حقوق شهروندی است، به سایر حقوق شهروندی، یک تسری ظالمانه و برخلاف عدالت و حقوق انسان است.
به جای اینکه بگوییم انسان‌ها به دو گروه تبعه و غیرتبعه تقسیم می‌شوند و فقط اتباع از حقوق شهروندی برخوردارند و مبنای بهره‌مندی از حقوق انسانی را دولت‌محور کنیم، می‌توان انسان را محور بهره‌مندی از حقوق دانست و گفت که همه افراد ساکن یک اجتماع از حقوق شهروندی برخوردارند و فقط در بخشی از حقوق سیاسی، شهروندان به دو دسته تبعه و غیرتبعه تقسیم می‌شوند و اتباع از حقوق سیاسی بهره‌مند هستند.
رشد مفهوم «شهروند جهانی» و یا وجود مفهوم شهروندی اتحادیه اروپا که در قرارداد ماستریخت ۱۹۹۱ به رسمیت شناخته شده است، نشان می‌دهد که تأکید پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی بر تابعیت، نه با اصول بنیادین مذهبی سازگار است و نه در تطابق با تحولات جهانی حقوق شهروندی.
در قانون احترام به آزادی‌های مشروع و حفظ حقوق شهروندی مصوب ۱۵ر۲ر۸۳ مجلس شورای اسلامی که در مقام صیانت از حقوق قضائی شهروندی است، مثل لزوم رعایت اصل برائت و منع شکنجه، شهروند منحصر به تبعه نیست.

مندرج بودن برخی از مصادیق حقوق بشر و سیاست‌های عمومی دولت در پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی

در پیش‌نویس منشور، خود «حقوق شهروندی» تعریف نشده است. در نتیجه حدود و ثغور حقوق شهروندی و تفکیک آن از سایر انواع «حقوق» مثل حقوق بشر نامشخص است. این پیش‌نویس دارای دو فصل است، فصل اول آن یک ماده دارد که دارای ۶ بند است و فصل دوم آن تحت عنوان: «مهم‌ترین حقوق شهروندی» از ماده ۳ شروع شده که دارای ۱۴۱ بند است.
به نظر می‌رسید تدوین‌کنندگان، هر حقوقی را که یک شخص باید داشته باشد، از هر نوع که باشد، تا جای ممکن سعی در ذکر آن داشته‌اند تا به ۱۴۱ مورد رسیده است. این ۱۴۱ مورد بدون تقسیم‌بندی موضوعی است و بطور درهم تحت عنوان «مهم‌ترین حقوق شهروندی» ذکر شده است. مبنای تفکیک اهم از مهم و کم اهمیت نیز مشخص نیست و به نظر می‌رسد مبانی نظری حقوق شهروندی مورد بررسی کافی قرار نگرفته است.

حقوق شهروندی نیز مانند سایر عناوین حقوقی مثل حقوق اساسی، حقوق کار، حقوق بشر، حقوق تعهدات دارای مبانی و تعاریف و ساختار ویژه خود است که البته، همچون سایر مباحث حقوقی مصون از اختلاف آراء و اندیشه‌ها نیست. حقوق بشر ناشی از حیثیت و کرامت ذاتی انسان است. حقوق بشر عام و جهان شمول است و به هر انسان صرفنظر از زندگی در جامعه‌ای خاص تعلق دارد.
در حالیکه حقوق شهروندی، حقوق انسان بخاطر زندگی در اجتماع معین است و با توجه به مقتضیات جوامع و شرایط زمانی و مکانی و امکانات موجود در هر کشور می‌تواند با کشور دیگر متفاوت باشد.
بخش اساسی حقوق شهروندی ناشی از حقوق داخلی کشورهاست. البته حقوق بشر و حقوق شهروندی دو مقوله کاملاً مجزا نیستند. اجرای حقوق بشر بستگی به حقوق شهروندی دارد، حقوقی که انسان بخاطر حیثیت و کرامت ذاتی خود دارد (حقوق بشر) با حقوقی که انسان مقیم یک اجتماع باید داشته باشد (حقوق شهروندی) دو مقوله متضاد نیستند.
بطور خلاصه می‌توان گفت نسبت بین حقوق شهروندی و حقوق بشر، «عموم و خصوصِ مِن وَجه» است. حقوقی مثل حق زندگی (ماده ۳ اعلامیه جهانی حقوق بشر)، منع شکنجه (ماده ۵ اعلامیه)، (حق مالکیت) (ماده ۱۷)، حق آزادی بیان و عقیده (ماده ۱۹)، منع حبس و توقیف و تبعید خودسرانه (ماده ۹ اعلامیه)، ناشی از حیثیت و کرامت ذاتی انسان است و حقوقی بشر محسوب می‌شود.
در مقابل حقوقی مثل آزادی تشکیل مجامع و جمعیت‌های مسالمت‌آمیز (ماده ۲۰ اعلامیه)، ماده ۲۱ اعلامیه در حقّ ِ نائل شدن به مشاغل عمومی کشور و بند ۳ همین ماده در انجام انتخابات بنحو عمومی و با رأی مخفی، و موادی مثل ماده ۸ اعلامیه جهانی حقوق بشر در حق رجوع موثر به محاکم ملی، هرچند که در اسناد حقوق بشری است ولی در واقع ابزار اجرا و محافظت از حقوق بشری و در واقع منشور حقوق شهروندی است.
هم چنین مواردی مثل ماده ۱۰ میثاق حقوق مدنی سیاسی ۱۹۶۶ در نگاهداری جداگانه متهمین از محکومین، ماده ۱۱ آن در منع زندانی کردن افراد بخاطر عدم قدرت به اجرای تعهدات قراردادی و ماده ۱۴ در حقوق سوال متهم از شهود را می‌توان حقوق شهروندی صرف و مجزا از «حقوق بشر» محسوب کرد.
در مقابل مواردی وجود دارد که بین حقوق بشر و حقوق شهروندی مشترک هستند. یعنی هم ناشی از حیثیت و کرامت ذاتی انسان است و هم اینکه بخاطر زندگی در یک اجتماع معین و تحت تأثیر امکانات جامعه‌ای که شخص در آن زندگی می‌کند می‌تواند متفاوت از جامعه‌ای دیگر باشد.
مثل ماده ۱۲ اعلامیه جهانی حقوق بشر در منع مداخله در زندگی خصوصی، امور خانوادگی و مکاتبات اشخاص، بند ۱ ماده ۲۵ اعلامیه جهانی درباره تامین سطح زندگی، سلامتی و رفاه شخص و خانواده‌اش و حمایت در مواقع بیکاری، بیماری، نقص اعضا و از کارافتادگی.
این تفکیک در پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی، مورد لحاظ قرار نگرفته است. از یک سوی مواردی مثل حق حیات، آزادی اندیشه و بیان که از حقوقِ صِرف بشری است جزو حقوق شهروندی ذکر شده است. از سوی دیگر برخی سیاست‌های عمومی دولت مثل سیاست‌گذاری عمومی و ایجاد توسعه پایدار (بند ۳ـ۱۲۳)، وظیفه دولت در راستای تحقق توسعه پایدار، سیاست‌های تقنینی، اجرایی و قضایی لازم برای توسعه همه‌جانبه مادی و معنوی (بند ۳ـ۱۳۰) و مواد دیگری وجود دارد که ارتباطی با حقوق شهروندی ندارد و مربوط به سیاست‌گذاری کلان دولت است.
بجای عنوان مبهم و فاقد مبنای «مهم‌ترین حقوق شهروندی» می‌توان حقوق شهروندی را به اقسام حقوق مدنی، حقوق سیاسی، حقوق اقتصادی، حقوق اجتماعی، حقوق فرهنگی و حقوق قضایی تقسیم بندی و مصادیق را در زیر عنوان‌های مشخص ذکر کرد.

عدم جامع‌نگری عملی در پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی

با توجه به فصل سوم پیش‌نویس، در ذکر سازمان کار و نحوه نظارت بر اجرای منشور حقوق شهروندی که برعهده معاونت حقوقی ریاست جمهوری نهاده شده است و ناظر بر دستگاههای اجرایی است و نیز مقدمه آن و مواد مختلف که تکالیف منشور را برعهده دولت نهاده است، بنظر می‌رسد که این منشور صرفاً راهنما و دستورالعمل برای قوه?مجریه است و سایر ارگان حاکمیت بویژه قوه قضائیه در آن مشارکت ندارد.
عدم مشارکت سایر ارگان‌های عمومی، خود از قوت حقوق شهروندی می‌کاهد. در صورت طرح موضوع در جلسات سران سه قوه، قطعاً سایر قوا از مشارکت در تدوین و اجرای منشور حقوق شهروندی استقبال خواهند کرد.
مساعی و زحمات تدوین‌کنندگان این پیش‌نویس شایان تقدیر است. اما نکات اساسی و زیربنایی زیادی وجود دارد که بحث و بررسی بیشتری را می‌طلبد.
بطور مثال در بند ۳ـ۱۳۸ ذکر شده که «استرداد شهروندان ایرانی در موارد اتهامی به سایر کشورها، مگر در موارد قانونی، ممنوع است.» مناسب است که تدوین‌کنندگان آن بیان کنند کدام مورد قانونی، در حال حاضر، در حقوق ایران یا در حقوق بین‌الملل وجود دارد که طبق آن باید تبعه ایرانی را برای رسیدگی به موارد اتهامی به کشور دیگر تحویل داد؟
ذکر این استثنای «مگر در موارد قانونی» برای جواز استرداد تبعه ایران به سایر کشورها، ناقضِ حق حاکمیت قضایی کشور و اشتباهی خطرناک است که در تضاد کامل با حقوق شهروندی است. ارائه این پیش‌نویس و بحث و بررسی بیشتر آن، خود سبب تقویت حقوق شهروندی است.