چندی قبل مدیر کل وقت اتباع خارجی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از حضور 2 میلیون کارگر غیرمجاز خارجی در ایران خبر داد. این در حالی است که طبق گزارش‌های رسمی به دلیل نبود ساماندهی و نظارت در این بخش، کارگران خارجی توانسته‌اند در حال حاضر حدود 75 درصد عملیات ساختمان‌سازی کشور را به دست گیرند. این افراد فعالیت‌شان را در زمینه دامپروری، کشاورزی و پیمانکاری نیز گسترش داده‌اند. اتباع خارجی اغلب به صورت غیرمجاز، بدون مجوز یا روادید، پروانه کار و … در مشاغل مختلف فعالیت دارند. آنها بدون آنکه مالیاتی بپردازند علاوه بر اشغال فرصت‌های شغلی هزینه‌های سنگینی را به اقتصاد کشور تحمیل کرده و حتی تهدید جدی برای نیروی کار داخلی نیز به شمار می آیند. طبعاً این موضوع، ابعاد گوناگونی دارد که مطلب حاضر بر جنبه حقوقی و قانونی ماجرا تمرکز کرده است.
بی‌تردید نفس به‌کارگیری نیروی خارجی در کشورهای مختلف امری طبیعی است. در شرایط متعادل ومنطقی نیز ورود و خروج نیروی کار به کشورها آنقدر هم ناخوشایند نیست. اما این موضوع به این نکته بستگی دارد که چه نیروهایی صادر و چه نیروهایی درداخل کشور در بازار کار مشغول به کار می‌شوند. اکنون نیروهای متخصص و فعال زیادی از ایران، در کشورهای مختلف حضور دارند. اما نیروهای کار خارجی در ایران حدود 75 درصد کارگران ساختمانی و مشاغل کارگری مشابه را در دست دارند. در حالی که از این نوع نیروی کار ایرانی در کشور فراوان داریم.
با وجود اعلام طرح ممنوعیت به کارگیری اتباع بیگانه در بسیاری از کلانشهرها، همچنان اتباع خارجی بیشترین شاغلان بازار کار داخلی هستند به گونه‌ای که در تهران، مشهد، قم، کرمان و … این قبیل کارگران گوی سبقت را از کارگران ایرانی ربوده‌اند. استان قم یکی از استان‌هایی است که شمار کارگران خارجی‌اش بالاست یکی از مسائلی که تحمل آن برای جوانان جویای کار این استان دشوار است، در اختیار گرفتن فرصت‌های شغلی توسط نیروی کار خارجی است که به صورت غیرمجاز وارد کشور شده‌اند. به هر حال بعد از گذشت چند دهه از حضور اتباع خارجی در کشور و فعالیت آزادانه آنها بخش عمده‌ای از مشاغل در عرصه ساختمان‌سازی، دامپروری، پیمانکاری، شهرداری‌ها و کشاورزی در اختیار آنان قرار دارد. نمونه بارز فعالیت نیروی کار خارجی در کشور نیز حضور نیروی کار افغانی در ساختمان‌سازی است که نتیجه آن هم از دست رفتن فرصت‌های شغلی برای نیروی کار داخلی است. هم‌اکنون حدود دو میلیون تبعه خارجی که اغلب نیز غیرمجاز هستند، در کشور ما شاغل هستند. کارشناسان و صاحبنظران بازار کار داخلی و اشتغال نیز بر این باورند که سهولت در ورود و خروج اتباع بیگانه و به کارگیری آنها در فعالیت‌های مختلف شغلی تهدید جدی برای نیروی کار داخلی به شمار می‌آید.
تبعات ورود و اقامت غیرمجاز اتباع بیگانه در ایران
ایران نیز همانند سایر کشورها در معرض ورود غیرمجاز اتباع بیگانه و بی‌وطنان قرار دارد. وجود جنگ و درگیری داخلی در دو کشور همسایه ایران یعنی افغانستان و عراق باعث شده که برخی اتباع این کشورها به دلایل متعددی به‌عنوان پناهنده یا آواره وارد کشور ایران شوند. این افراد به طور غالب بدون داشتن روادید وارد کشور شده و در گروه‌های متعددی قرار می‌گیرند. بعضی ممکن است به‌عنوان مهاجر و پناهنده و بعضی دیگر به عنوان آواره جنگی وارد کشور ایران شده باشند که در این صورت در چارچوب مقررات بین‌المللی عمومی بویژه مقررات حقوق بشر تحت نظارت کمیساریای عالی پناهندگان قرار می‌گیرند. لیکن غالب این افراد تحت عناوین غیرمجاز وارد ایران شده و در اینجا اقامت دارند. پس به‌طور کلی، حضور بدون مجوز ومخفیانه اتباع بیگانه در ایران به جهات مختلف با امنیت و نظم عمومی کشور منافات دارد. براساس مقرارت حقوق بین‌الملل، اتباع بیگانه اعم از این که ورودشان مجاز یا غیرمجاز باشد، از حداقل حقوق در ایران برخوردارند.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول 22، 32، 34 و 39 به‌برخورداری مشابه بیگانگان و ایرانیان از برخی حقوق عمومی اشاره شده است. لیکن ایران نیز همانند سایر کشورها برخورداری از حقوق سیاسی را فقط حق اتباع ایرانی می‌داند. اتباع بیگانه به جز در موارد مصرح در قانون از حقوق خصوصی همانند ایرانیان برخوردارند، اما اتباع بیگانه‌ای که به صورت غیرمجاز وارد ایران می‌شوند، در مقابل برخورداری از این حقوق و تحمیل بعضی هزینه‌ها بر دولت تعهدات خود را انجام نمی‌دهند و به دلیل فقدان نظارت دولت در انجام اعمال حقوقی خود بدون ضابطه عمل کرده و مشکلات زیادی را برای جامعه به‌وجود می‌آورند.
به همین دلیل هیأت وزیران در آئین‌نامه اجرایی ماده 180 قانون برنامه سوم توسعه به دنبال تمرکز در سیاستگذاری در مورد اتباع بیگانه و ایجاد وحدت نظر و رویه در تمشیت تمامی امور مدیریت اتباع بیگانه است. در این نوشتار تبعات منفی یا آسیب‌های حقوقی حضور غیرمجاز اتباع بیگانه را تحت عناوین تضعیف قانون راجع به ورود اقامت اتباع بیگانه، قابل اجرا نبودن قوانین مرتبط با تابعیت، ازدواج غیر قانونی،کودکان بی‌هویت و اشتغال غیر قانونی مورد بررسی قرار می‌دهیم.
تضعیف قانون ورود و اقامت اتباع خارجه 1310
یکی از اثرات منفی ورود و اقامت غیرمجاز بیگانگان در ایران اجرا نشدن صحیح ماده 19 قانون راجع به ورود و اقامت اتباع بیگانه است. در حقیقت با ورود واقامت غیرمجاز اتباع بیگانه ضمانت اجراهای مقرر در این ماده قانونی زیر سؤال می‌رود. چرا که دولت ایران، درمورد این افراد امکان بررسی صحت اسناد، پیشینه کیفری، اخراج قبلی از ایران، مشکلات بهداشتی، وضعیت مالی و سوابق اخلاقی وموارد مشابه را ندارد. بنابراین ممکن است در میان آوارگان و اتباع بیگانه‌ای که غیرمجاز وارد کشور می‌شوند، افراد دارای سوء پیشینه کیفری بیماری مسری و غیره باشند که تبعات منفی حضور آنان برای جامعه انکار‌ناپذیر است.
قابل اجرا نبودن قوانین مرتبط با تابعیت
از آن جا که قانون مدنی امکان برخورداری از بسیاری از حقوق خصوصی خارجیان را به شناخت قانون ملّی (قانون متبوع) آنان منوط کرده است، امکان اجرای صحیح مقررات این قانون نسبت به اتباع بیگانه فاقد مدارک شناسایی و دارای اقامت غیرقانونی در ایران حضور دارند، وجود ندارد. برای مثال ماده 7 قانون مدنی که یکی از قواعد حل تعارض ایران را تشکیل می‌دهد، احوال شخصیه را تابع قانون دولت متبوع می‌دارند. بنابراین بیگانگانی که به‌صورت مجاز در کشور حضور دارند در چارچوب این ماده احوال شخصیه خود را طبق قانون کشور متبوع‌شان انجام می‌دهند. پس بیگانگان فاقد مجوز ورود و مدارک شناسایی در اجرای این ماده با مشکل مواجه می‌شوند.
ازدواج‌های غیرقانونی
یکی از تبعات منفی ورود و خروج غیرمجاز اتباع بیگانه در ایران مشکلات ناشی از ازدواج آنان با زنان ایرانی است، بخصوص در مواردی که قانون دولت متبوع آنان تابعیت شوهر را بر همسر ایرانی تحمیل کند. طبق قانون مدنی در مواردی که ازدواج زن ایرانی با مرد بیگانه مجاز باشد، اجازه مخصوص هیأت وزیران برای ازدواج لازم است (ماده 1060 قانون مدنی).وزارت کشور به‌عنوان مجری در این رابطه برای صدور گواهی ازدواج مدارک لازم را درخواست و تضمین‌های لازم را از زوج دریافت می‌کند. طبق ماده 17 قانون مربوط به ازدواج (مصوب مرداد 1310) اتباع بیگانه که بدون مجوز دولت با زنان ایرانی ازدواج کنند، به حبس تأدیبی از یک تا سه سال محکوم خواهند شد (آیین‌نامه زناشویی بانوان ایرانی با اتباع بیگانه غیر ایرانی، مصوب 6/7/1345 و اصلاحات بعدی) بنابراین مشکل زمانی بروز پیدا می‌کند که بسیاری از اتباع بیگانه بدون رعایت مقررات فوق با زنان ایرانی ازدواج کرده و دارای فرزندانی نیز هستند.
در حالت اخیر اگر تابعیت شوهر بر همسر ایرانی‌اش تحمیل شود براساس ماده 987 قانون مدنی زن تابعیت ایرانی خود را از دست می‌دهد و دیگر نمی‌تواند از حقوق ومزایای ایرانی خود استفاده کند. حال اگر مرد تبعه خارجی دارای ورود و اقامت غیرمجاز نیز باشد، همسر ایرانی‌اش با مشکلات بیشتری روبه‌رو خواهد شد. حال آنکه مشکل اخیر گریبانگیر تعداد زیادی از زنان ایرانی شده که با اتباع افغان بدون رعایت مقررات فوق ازدواج کرده و از تبعات منفی این نوع ازدواج‌ها نیز آگاه نبوده‌اند.
کودکان بی‌هویت
همان‌گونه که اشاره شد، قانونگذار ایرانی تحمیل تابعیت شوهر خارجی بر زن ایرانی را پذیرفته و به همین دلیل زن پس از ازدواج با شوهر خارجی تابعیت ایرانی خود را از دست می‌دهد و به تابعیت شوهر در می‌آید. در مقابل، زن ایرانی نمی‌تواند تابعیت ایرانی‌اش را به شوهر خارجی و فرزندان خود بدهد. براساس بند 2 ماده 976 قانون مدنی، سیستم خون یا تابعیت نسبی در ایران فقط از راه پدر پذیرفته شده، از این رو فرزندان زن ایرانی که به واسطه ازدواج با مرد خارجی تابعیت ایرانی خود را از دست داده از داشتن شناسنامه ایرانی محروم خواهند شد و تبعه کشور متبوع پدر محسوب می‌شوند. این کودکان براساس بند 5 ماده 976 قانون مدنی درصورت قانونی بودن ورود پدرشان به کشور ایران در سن 18 سالگی می‌توانند شناسنامه ایرانی دریافت کنند.
ورود غیرمجاز اتباع بیگانه بویژه اتباع افغانی به ایران و ازدواج‌های غیرقانونی آنان با زنان ایرانی از یک طرف موجب سلب تابعیت زنان ایرانی شده و از سوی دیگر به دلیل نبود ارتباط آنان با کشور اولیه، امکان دریافت شناسنامه و سایر مدارک هویتی برای فرزندان ناشی از این ازدواج‌ها را فراهم نمی‌آورد. در این حالت وضعیتی به‌وجود می‌آید که از آن تحت عنوان کودکان بی‌هویت نام برده می‌شود. این کودکان بیشتر از آن که به کشور متبوع پدر یا خود پدر تعلق داشته باشند به ایران و زادگاه مادر وابسته‌اند. این کودکان به دلیل نداشتن شناسنامه، امکان تحصیل در مدارس ایران و حق کار در کارگاه‌ها در ایران را ندارند، برای این کودکان حتی پس از رسیدن به سن 18 سالگی نیز امکان دریافت شناسنامه ایرانی وجود ندارد.
البته با فرض این که در18سالگی هم به این کودکان شناسنامه ایرانی اعطا شود، مشکل آنان حل نخواهد شد زیرا آنان بهترین دوران زندگی برای درس خواندن و تعلیم و تربیت را از دست داده‌اند و قانونگذار هیچ‌گونه تدبیر حمایتی برای آنان پیش‌بینی نکرده است. البته این نکته قابل ذکر است که طبق نظر رهبر معظم انقلاب، کودکان اتباع بیگانه حتی در صورت نداشتن شناسنامه هم می توانند از امکانات تحصیلی ایران بهره مند شوند. چنین کودکانی حتی دربرنامه‌های صندوق حمایت از کودکان سازمان ملل نیز مورد حمایت واقع نشده‌اند.
نتیجه
پیوسته یکی ازمسائل مهم در کشور ما که تأثیر بسیار زیادی در مسائل اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی جامعه داشته مسأله اشتغال جوانان ایرانی و حل معضل بیکاری بوده که مسئولان دولتی وقت همواره درصدد جست‌وجوی راهکارهای حل بحران اشتغال و اشتغالزایی بوده‌اند. در این زمینه شاید تاحدودی به جرأت بتوان گفت یکی از موانع مؤثر در کاهش نیافتن نرخ بیکاری جوانان ایرانی در چند دهه گذشته، ورود سیل‌آسای مهاجران اتباع بیگانه به صورت غیرمجاز (که حضور در ایران را برای زندگی بهتر و کار مساعد می‌دیدند) به دلایل مختلف از جمله نبود کنترل مرزهای زمینی و توجه کافی مسئولان به موضوع روند رو به فزونی ورود اتباع کشورهای همسایه و عواقب آن در درازمدت از مرزهای مختلف وارد کشور شده که بی‌شک به‌طور گسترده درصد بالایی از فرصت‌های شغلی را از جوانان ایرانی سلب نمود، بوده است.
به‌هرحال به نظر می‌رسد قوانین و مقررات ورود و اقامت و خروج اتباع بیگانه و مهاجران بسیار شفاف و متقن بوده و از این لحاظ مشکل ناشی از اشتغال غیرمجاز در ایران به‌علت کمبود مقررات قانونی در مورد برخورد با این پدیده نیست بلکه شاید مشکل در اجرای صحیح مقررات و نبود استمرار آن به طور جدی و بی‌اطلاعی اغلب کارفرمایان از قوانین و پیامدهای شخصی و اجتماعی به‌کارگیری کارگر خارجی غیرمجاز و سوءاستفاده برخی از کارفرمایان از کارگران خارجی به‌دلیل فقدان تعلق حقوق و مزایای قانونی به این کارگران و نکته مهم‌تر بهره‌وری از این کارگران در کارهای سخت است که متأسفانه کمتر کارگر ایرانی حاضر به قبول آن است. ضمن اینکه بسیاری از طرح‌های دولت در بخش راهسازی و مشاغل سخت با اشتغال اتباع بیگانه میسر شده است.
بنابراین در پایان باید گفت: حل موضوع اشتغال اتباع بیگانه غیرمجاز و ورود و اقامت مهاجران غیرقانونی به کشور به هر دلیل و جلوگیری از تبعات ناخوشایند از نظر اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و بهداشتی که در درازمدت جبران ناپذیر خواهد شد جز با خواست واقعی مسئولان و هماهنگی و همیاری دستگاه‌های اداری، قضایی و انتظامی کشور و نیز نپذیرفتن کارگران بیگانه غیرمجاز در بنگاه‌های اقتصادی و تولیدی و خدماتی توسط کارفرمایان دلسوز و متعهد ایرانی امکان پذیر نخواهد بود.
کاظم رفعت‌خو
