یکی از موضوعات مهم در حوزه حقوق شهروندی لزوم رعایت اصول ایمنی، بهداشتی و شهرسازی در ساخت و ساز است. ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن ضمانت‌های اجرایی را از طریق کمیسیون ماده 100 با هدف کنترل، پیشگیری و مجازات تخلفات ساختمانی در نظر گرفته است. اما اکنون ضرورت ایجاب می‌کند که علاوه بر این موارد، ضمانت‌های جدی‌تری را نیز با توجه به تخلفات ساختمانی ایجاد کنیم. در ادامه به اختصار به این موضوع می‌پردازیم.
از لوازم زندگی اجتماعی وجود نظم و انضباط اجتماعی است. از آثار نظم و انضباط اجتماعی، ایجاد الزاماتی در حوزه‌های مختلف زندگی است، از جمله در حوزه شهرسازی و ساخت و ساز. در کشور ما، از همان ابتدای وضع قوانین و مقررات، به این موضوع توجه شد و در سال‌های گذشته، هم بر لزوم رعایت اصول ایمنی، بهداشتی و شهرسازی در ساخت واحدهای ساختمانی و هم بر لزوم وجود طرح‌های مصوب شهری که در مقام طراحی ساختار کلان شهر وضع می‌شوند، تأکید شده است. در این زمینه، ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن از جایگاه و اهمیت والایی برخوردار است و اکنون مهم‌ترین ابزار قانونی برای کنترل، پیشگیری و برخورد با تخلفات ساختمانی محسوب می‌شود. با این حال، هنوز شاهد توسعه و گسترش روزافزون تخلفات ساختمانی هستیم. این وضع، بررسی ضمانت‌های اجرای موجود و اصلاح مقررات و رویه‌های اجرایی را ضروری کرده است.
سابقه تاریخی وضع قوانین مربوط به تخلفات ساختمانی
نخستین بار در سال 1324 یکی از مباحث مربوط به تخلفات ساختمانی در حوزه شهری در آیین‌نامه امور خلافی مطرح شد. این آیین‌نامه که در اجرای ماده 276 قانون مجازات عمومی به تصویب رسید، در بند 5 ماده 3 مقرر کرده بود: «کسانی که بدون پروانه شهرداری و نقشه تصویب‌شده اقدام به ساختمان نمایند که مشرف به معابر عمومی و خیابان باشد به 7 روز تا 10 روز حبس تکدیری و از یکصد تا دویست ریال غرامت محکوم می‌گردند.» همانگونه که ملاحظه می‌شود، در این مقرره فقط به تخلف «احداث بنای بدون پروانه» توجه شده بود. اما اکنون با توجه به روند رو به رشد شهرنشینی، نظم بخشیدن به ساخت و سازها به رویکردهای جدید نیاز دارد.
به موجب بند 24 ماده 55 قانون شهرداری سال 1334 صدور پروانه برای همه ساختمان‌هایی که در شهر ساخته می‌شود، جزء وظایف شهرداری قلمداد شده است. همچنین طبق ماده 100 اصلاحی سال 1345 مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن مکلف شدند قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان، از شهرداری پروانه اخذ کنند و ماموران شهرداری هم مجاز به جلوگیری از ادامه عملیات ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه شدند.
در سال 1355 ماده واحد قانون الحاق 6 تبصره به ماده 100 قانون شهرداری به تصویب رسید. در تبصره‌های الحاقی برای نخستین بار، نحوه انجام وظیفه مهندسان ناظر ساختمانی و نظارت ماموران شهرداری در جریان ساخت ساختمان‌ها، تکلیف دفاتر اسناد رسمی بر ملاحظه گواهی‌های عدم خلاف صادره از شهرداری در مورد ساختمان‌هایی که انتقال یا به رهن داده می‌شوند، کیفیت برخورد با تخلفات ساختمان‌هایی که پروانه ساخت آنها قبل از تصویب طرح جامع شهر باشد و حکم قانون در مورد تغییر و تبدیل پارکینگ و زیرزمین به مسکونی و تشکیل کمیسیون تجدیدنظر ماده 100 برای رسیدگی به موارد اعتراض به رأی بدوی مطرح شد. آخرین اصلاحات در ماده 100 و تبصره‌های آن در سال 1358 به وسیله شورای انقلاب صورت گرفت. در تبصره‌های اصلاحی، به ترتیب از تراکم اضافی مسکونی و تجاری، احداث بنای بدون پروانه، احداث نکردن پارکینگ و تجاوز به معابر شهر بحث شد.
ماهیت تخلفات کیفری ساختمان
آیین‌نامه امور خلافی مصوب 1324/5/22 که بر اساس ماده 276 قانون مجازات عمومی مصوب 1304 به تصویب رسید، در بند 5 ماده 3 برای کسانی که بدون پروانه شهرداری و نقشه تصویب‌شده اقدام به احداث ساختمان مشرف به معابر و خیابان می‌کردند، مجازات حبس از7 تا 10 روز و جزای نقدی از 100 تا 200 ریال غرامت در نظر گرفته بود. در اصلاحیه 52/3/7 قانون مجازات عمومی، مجازات خلاف مذکور، جزای نقدی از 200 تا 5000 ریال اعلام شد.
در قانون مجازات اسلامی، مجازات‌ها به پنج گروه تقسیم شده‌اند که از جمله آنها مجازات‌های بازدارنده است. در تعریف مجازات‌های بازدارنده آمده است:
«مجازات بازدارنده تادیب یا عقوبتی است که از طرف حکومت به منظور حفظ نظم و مراعات مصلحت اجتماع در قبال تخلف از مقررات و نظامات حکومتی تعیین می‌گردد، از قبیل حبس، جزای نقدی، تعطیلی محل کسب، لغو پروانه و محرومیت از حقوق اجتماعی و اقامت در نقطه یا نقاط معین و مانند آن.»
بر اساس تعریف مذکور، تخلفات ساختمانی یکی از انواع مجازات‌های بازدارنده است. متون قانونی اخیر از جمله مواد 32 و 40 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374 با جرم شناختن مشروط تخلفات ساختمانی، مؤید ماهیت کیفری این‌گونه تخلفات است. مراجعی که تاکنون این‌گونه تخلفات را مورد رسیدگی قرار می‌دادند، هیچ‌گاه مراجع حقوقی صرف نبوده‌اند. قبل از پیروزی انقلاب اسلامی «محاکم صلحیه» در این زمینه صالح بودند و بعد از انقلاب، ضمن رسیدگی کوتاه‌مدت کمیسیون‌های ماده 100 بر اساس ماده 217 قانون اصلاح موادی از قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1361 دادگاه‌های کیفری 2 مرجع صالح اعلام شدند.
پس از آن نیز به کمیسیون تعزیرات حکومتی که به جرایم خاص رسیدگی می‌کرد اجازه رسیدگی به این‌گونه تخلفات داده شد. سیر تاریخ رسیدگی به چنین تخلفات و نوع مراجع رسیدگی‌کننده، نشان‌دهنده ماهیت کیفری این تخلفات است. علاوه بر نکات مذکور، نوع مجازات چنین تخلفاتی نیز دلیل دیگری بر ماهیت کیفری آن است. توضیح آنکه به موجب تبصره‌های 2، 3 و 4 ماده 100 قانون شهرداری، مجازات تخلفات ساختمانی جریمه است.
ماهیت غیرکیفری جرایم ساختمانی
دلایل زیر نشان‌دهنده ماهیت غیرکیفری تخلفات ساختمانی است:
- مطابق اصل 36 قانون اساسی، حکم به مجازات و اجرای آن باید از طریق دادگاه صالح صورت گیرد. مراجع اختصاصی همچون کمیسیون ماده 100 و هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما دادگاه محسوب نمی‌شوند.
- مجازات کیفری از نظر حقوقی دارای آثار خاصی است که در مورد تخلفات ساختمانی، آن آثار و احکام مطرح نیست، از جمله اینکه مطابق اصل «شخصی بودن مجازات‌ها» مجازات‌ها فقط نسبت به شخص مجرم قابل اعمال است، در صورتی که بنا بر تبصره‌های 3 و 4 ماده 100 ممکن است شخصی غیر از متخلف به پرداخت جریمه محکوم شود. همچنین در صورتی که محکوم علیه از پرداخت جزای نقدی خودداری کند، در ازای هر 100 هزار ریال، یک روز بازداشت می‌شود. این در حالی است که اگر محکوم‌علیه تخلفات ساختمانی از پرداخت جریمه خودداری کند، موجب طرح مجدد موضوع درکمیسیون و صدور رأی تخریب می‌شود. نکته دیگر این است که جریمه‌های تخلفات ساختمانی مشمول مقررات مربوط به تخفیف و تشدید، تعلیق مجازات و عفو محکومان نمی‌شوند و جریمه وصول‌شده به حساب درآمد عمومی کشور واریز نمی‌شود.
بنابراین، به نظر می‌رسد نباید صرف وجود واژه «تخلف» و «جریمه» موجب کیفری دانستن این‌گونه تخلفات شود، بلکه بر اساس نکات مذکور، می‌توان گفت جریمه دو نوع است: جریمه حقوقی و جریمه کیفری. جریمه حقوقی فاقد جنبه جزایی و رسیدگی به آن در صلاحیت مراجع غیرجزایی است، همچون جرایم مالیاتی، جرایم تأخیر پرداخت، حق بیمه تأمین اجتماعی و جریمه تخلفات ساختمانی.
عشقعلی نوری
