هدف و فلسفه وضع قانون پیش‌فروش ساختمان جلوگیری از فروش یک واحد آپارتمان به بیش از یک نفر و ایجاد موقعیت مطمئن برای افرادی بوده است که اقدام به پیش‌خرید واحدهای مسکونی می‌کنند. این قانون در سال 1389 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در سال 1393 نیز آیین‌نامه اجرایی آن تصویب شد. این قانون دارای ابتکاراتی است که در تاریخ قانونگذاری ایران کم‌سابقه است، از جمله: نظارت عمومی و نظامی خاص در تشکیل قرارداد پیش‌فروش، وجود نهادهای خاص در حل اختلاف ناشی از این قرارداد (داوری)، وجود کارشناسانی خاص برای تشخیص حسن انجام قرارداد (مهندس ناظر)، لزوم رعایت تشریفات خاص و محتوای خاص قرارداد که به شکل رسمی تنظیم شده و محتوی الزامی خاص در آن وجود دارد. در گفت‌و‌گو با دکتر «محسن مدنی‌نژاد» عضو هیات علمی پژوهشگاه مطالعات تقریبی و مدیر «گروه مجمع‌الحوار الاسلامی» به بررسی تغییرات قوانین پیش فروش ساختمان بعد از پیروزی انقلاب اسلامی پرداخته‌ایم.
روند شکل‌گیری قانون پیش‌فروش ساختمان چگونه بود؟
قانون پیش‌فروش ساختمان مشتمل بر 25 ماده و 4 تبصره در جلسه علنی 12 دی 1389 مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. آیین‌نامه اجرایی این قانون نیز در سال 1393 توسط هیات وزیران تصویب شد. در سال‌های اخیر، موجی از ساخت و ساز به ویژه درشهر‌های بزرگ داشته‌ایم. با وجود عده‌ای سودجو در این جریان، این وضع تبعات و مشکلاتی را به همراه داشته است. به همین دلیل، قانونگذار برای کاهش این تبعات اقدام به تصویب این قانون کرد، اما با این حال امروزه تعداد زیادی از پروندههای مطرح در دادسرا و دادگاه کیفری راجع به بزه و انتقال مال غیر است و افراد زیادی درگیر این پرونده‌ها هستند و موضوع بیشتر این پرونده‌ها نیز فروش یک واحد آپارتمانی از سوی سازنده به چندین نفر است. بنابراین، اجرای دقیق این قانون مانع از ارتکاب بزه انتقال مال غیر می‌شود و این قانون نقش بسزایی در جلوگیری از بزه انتقال مال غیر خواهد داشت. به عبارت دیگر، اجرای دقیق قانون به صلح اجتماعی کمک خواهد کرد. اما اثر و نتیجه قانون مطلوب نبوده و آنچه در نظر قانونگذار بوده به طور کامل اجرایی نشده است، به طوری که امروزه در موضوع پیش‌فروش ساختمان شاهد چالش‌ها و مشکلات جدی هستیم.
این چالش‌ها و مشکلات چیست؟
یکی از مشکلاتی که در پروندههای دادگستری در این خصوص مطرح شده این است که کسانی اقدام به پیش‌فروش ساختمان کردهاند که اطلاعات و تخصصی در زمینه ساخت و ساز نداشته و به تعهدات خود عمل نکرده‌اند یا در نیمه راه تعهدات خود را رها کردهاند. کسانی هم که پیش‌خرید کردهاند اغلب قشر آسیب‌پذیرند و در دادگستری طرح دعوا می‌کنند. بعضا آرایی در این مورد صادر شده، اما این آرا عملا قابل اجرا نبوده و نتوانسته است شخص متعهد را به انجام دادن تعهداتش مجبور کند. چه بسا آن افراد متواری می‌شوند و به خارج از کشور می‌روند. همچنین افرادی تحت عنوان سازنده با مالکان املاک قرارداد مشارکت منعقد کرده، اما در نیمه راه کار را رها کردهاند و بدین ترتیب، خساراتی متوجه مالک شده است. از چنین قراردادهایی سوءاستفاده‌های بسیاری شده است، به این صورت که سازنده اقدام به پیش‌فروش کرده و پول را گرفته است و مالک باید در مقابل افرادی که پیش‌خرید کردهاند پاسخ‌گو باشد. پروندههای بسیاری وجود دارد که راه حل قانونی صحیحی برای ساماندهی‌شان نداریم. قانون پیش‌فروش ساختمان مصوب 1389 هم نتوانسته است حلال این مشکلات باشد.
چه انتقاداتی به این قانون وارد است؟
این قانون بیشتر مبتنی بر عرفی است که در قراردادهای سابق وجود داشته است و قانونگذار همان عرف را تدوین کرده است. در واقع، قانونگذار بیشتر نقش پیرو را داشته است تا راهبر، در حالی که میتوانست راه حل‌های مؤثرتری را در پیش بگیرد. اگر مشکلات این موضوع قبل و بعد از تصویب این قانون بررسی شود، می‌توان فهمید که این مشکلات از یک جنس هستند و این قانون نتوانسته است مسیر درست را ایجاد کند و مشکلات همچنان به قوت خود باقی است. همچنین در این قانون مواردی ذکر شده است که با عمومات قانونی ما مثل قانون مدنی در تعارض است.
بهتر بود قانونگذار در این قانون همگام با مقررات عام اقدام میکرد و از ورود اصلاحات غیر منطقی خودداری میکرد به طور مثال بحث فسخی که در بعضی ازمواد این قانون مطرح شده و یا بحث پرداخت خسارت میتوانست مصداقی از عمومات قانون باشد نه انکه راه حل های ظاهرا موثر که توجیه منطقی ندارد و گاهی در عمل هم قابل اجرا نخواهد بود. یکی دیگر از مواردی که دراین قانون پیش بینی شده است شناسنامه فنی ساختمان است که شهرداری ها در عمل همکاری نکرده اند و شناسنامه فنی ساختمان هنوز صورت عملی پیدا نکرده است. با این توضیحات می‌توان گفت این قانون هنوز نتوانسته به صورت صحیح اجرایی و عملی شود، زیرا با دقت و ظرافت طراحی نشده است.
زیرساخت‌های لازم برای اجرای بهتر این قانون و کاهش مشکلات چیست؟
یکی از زیرساخت‌های اصلی که لازمه تمامی قوانین است، بحث آموزش است. باید به مردم این آموزش داده شود که در بحث خرید آپارتمان و پیش‌خرید آن به این موضوع توجه داشته باشند که بسیاری افراد به بعد حقوقی معاملات خود توجهی ندارند یا اساسا حاضر نیستند با کسی در این باره مشورت کنند، چرا که احتمالا باید هزینه‌ای بابت آن بپردازند. بنابراین ابتدا باید بحث آموزش مطرح شود، به خصوص در اجرای این قانون. دومین مورد نظارت است که باید تقویت شود. به طور مثال، موضوع شناسنامه فنی ساختمان و نظارت شهرداری‌ها در مقوله ساخت و ساز باید خیلی جدی‌تر باشد.
گاهی در موضوع ساخت و ساز با بحث انجام نشدن تعهدات روبه‌رو هستیم، اما این زمانی است که ساخت و ساز انجام شده، ولی کیفیت مدنظر قرارداد و عرف نادیده گرفته شده است. این وضع بر عهده مهندس ناظر است. بنابراین باید نظارتی قوی‌تر و مؤثرتر داشته باشیم تا حقوق افرادی که اقدام به پیش‌فروش می‌کنند تضمین شود. مورد دیگر تنظیم اسناد رسمی است که قانون به آن اشاراتی کرده و نیازمند اهتمام و جدیت بیشتری است. بر اساس قانون ثبت اسناد و املاک، تنظیم اسناد در مورد اموال غیر منقول باید در دفاتر اسناد رسمی باشد. قراردادهای پیش‌فروش هم می‌تواند مصداقی از این قانون باشد.
عده‌ای می‌گویند «قانون پیش‌خرید ساختمان»، عده‌ای دیگر می‌گویند «قانون پیش‌فروش ساختمان». این قانون بیشتر حامی کدام طرف است؟
درباره عنوانی که در این قانون مطرح شده باید گفت که بحث پیش‌فروش و پیش‌خرید برداشت آزادی بوده است از آنچه در عرف وجود دارد. پیش‌خرید و پیش‌فروش اصطلاحاتی است که در عرف جامعه وجود دارد و قانونگذار هم عین آن را در قانون به کار برده است، حال آنکه اگر بخواهیم در موضوع دقت کنیم، شاید این اصطلاح با موازین حقوقی ما مناسبتی نداشته باشد، چون در قانون مدنی، بیع یا خرید و فروش در جایی است که مال قابلیت تملیک داشته باشد. در جایی که هنور بنایی ساخته نشده و قرار است در آینده ساخته شود، شاید استفاده از این اصطلاح از لحاظ فنی درست نباشد. در این قانون مشخص است که قانونگذار خواسته است از پیش‌خریدار حمایت کند و نه پیش‌فروشنده. البته پیش‌فروشنده هم به عنوان شخصی که در یک کار اقتصادی سرمایه‌گذای کرده است و تولید مسکن می‌کند، باید حمایت‌های لازم را داشته باشد. به هر حال، او نقش مولد اقتصادی را در کشور دارد. اما این قانون به طور مشخص قصد حمایت از پیش‌خریدار را داشته است.
چه کسانی می‌توانند در چارچوب این قانون اقدام به پیش‌فروش ساختمان کنند؟
به موجب ماده 1 این قانون، این اشخاص می‌توانند در چارچوب این قانون و قراردادی که به موجب آن زمینی در اختیارشان قرار می‌گیرد، اقدام به پیش‌فروش ساختمان کنند: نخست، سرمایه‌گذارانی که در ازای سرمایه‌گذاری از طریق ساخت بنا روی زمین متعلق به دیگری، واحدهای مشخصی از بنای ساخته‌شده بر روی آن زمین، ضمن عقد و به موجب سند رسمی به آنان اختصاص می‌یابد؛ دوم، مستأجران اراضی، اعم از ملکی، دولتی و موقوفه که به موجب سند رسمی حق ساخت بنا روی عین مستأجره را دارند.
آیا این قانون می‌تواند حامی مردم باشد و از حقوق آنها حمایت کند؟
نباید زحمتی را که در تصویب این قانون کشیده شده است نادیده گرفت، اما واقعیت موجود بعد از تصویب این قانون موجب انتقاد به آن می‌شود، چون اگر قانون موفقی باشد، بعد از تصویب باید مشکلات را در آن زمینه کاهش دهد. درباره این قانون متاسفانه هنوز این هدف محقق نشده و هنوز در موضوع ساخت و ساز و پیش‌فروش ساختمان مشکلات به قوت خود باقی است و همچنان پروندههای زیادی با این موضوع مطرح می‌شود. بنابراین من منتقد این قانون هستم. این قانون نمی‌تواند مدعی باشد که مشکلات را کاهش داده است. بنابراین می‌توان به این صورت استنباط کرد که هنوز قانونی در ارتباط با پیش‌فروش ساختمان تصویب نشده است. لازم است قانون جامع‌تری با تفکر بیشتر و حساسیت بیشتر تصویب شود، قانونی که به کیفیت ساخت و ساز، کسانی که می‌توانند در این حوزه ورود پیدا کنند و بحث ضمانت‌های اجرایی که برای قراردادهای پیش‌فروش یا پیش‌خرید باید دیده شود، توجه بیشتری داشته باشد.
حنانه سماواتی
