پیشگیری امنیت‌ گرا از وقوع جرم چالش‌ها و راهکارها

درآمد

یکی از مسائل بسیار مهمی که در ادبیات حقوق کیفری، سیاست کیفری و جنایی مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد، پیشگیری است. عبارت « پیشگیری بهتر از درمان و جبران است»، با وجود سادگی، در صورت رعایت معنا، تأثیر عمیقی در بهبود زندگی اجتماعی انسان خواهد داشت؛ زیرا انسان ذاتاً یک موجود پیشگیر است و چنانچه در یک روز مرتکب یک یا چند عمل ناهنجار و غیرقانونی شود، در موارد متعدد از بروز حوادث یا ارتکاب اعمال ناقض قوانین پیشگیری می‌کند.
امروزه پیشگیری از وقوع جرم و انحرافات اجتماعی، جزو سیاست‌های اصلی و کلان نظام‌های قضایی دنیاست و به ویژه با احراز ناکارآمدی پیشگیری کیفری یا واکنشی، مشاوره حقوقی – دست‌اندرکاران قضایی و غیرقضایی همت خود را مصرف تدارک وسایلل و راهکارهایی جهت پیشگیری از انحرافات کردند. در سطح جهانی، از سال 1970 میلادی و در کشور ایران، مفهوم مضیق پیشگیری از وقوع جرم از سال 1370 وارد گفتمان سیاست جنایی کشور شده است. البته تا پیش از آن، طبق بند 5 اصل 156 قانونن اساسی، پیشگیری از وقوع جرم، از وظایف مهم قوه قضائیه قلمداد شده بود، اما با وجود این سوابق تقنینی هنوز در ابتدای راه قرار داریم و آنچه در زمینه پیشگیری از وقوع جرم انجام شده است، بیش‌تر «گسترش سیاست جنایی امنیت‌گرا بوده که بر اندیشه‌های جدید محافظه‌کارانه جرم‌شناسی استوار شده است.» (سید اصفهانی، 1388: 427). در ایران، پیشگیری از وقوع جرم، نه عموماً به هدف اصلاح و بازپروری مجرمان و تبه‌کاران، بلکه بیشتر به خاطر حفظ نظم و امنیت در جهت حفظ دست‌آوردهای آن صورت می‌گیرد و در عمل، نهادهای پلیسی و نظامی متولی امر پیشگیری، هستند.
در این نوشتار ضمن بررسی مفهوم پیشگیری از وقوع جرم و بررسی علل ناکارآمدی سیاست‌های پیشگیری، چالش‌های قانونی پیشگیری امنیت‌گرا از بزه‌کاری و راهکارهای برون‌رفت از این معضلات را مورد بحث قرار می‌دهیم.

1. مفهوم پیشگیری از وقوع جرم
   تعریف پیشگیری از وقوع جرم، مستلزم شناخت مفهوم جرم است که طبق ماده 2 قانون مجازات اسلامی، هر فعل یا ترک فعلی است که در قانون برای آن مجازات تعیین شده باشد.
   پیشگیری از وقوع جرم در دو معنای عام و خاص به کار می‌رود. پیشگیری به معنای عام و موسع،‌ هر اقدام کیفری یا غیرکیفری است که مانع ارتکاب جرم و سبب کاهش نرخ بزهکاری می‌شود (نجفی ابرندآبادی، 1379: 11) پیشگیری به معنای خاص یا مضیق نیز مهار بزهکاری از طریق حذف یا محدود کردن عوامل جرم‌زا و یا مدیریت مناسب نسبت به عوامل محیطی است که توسط دولت و جامعه مدنی به کار گرفته می‌شود (همان:‌13) پیشگیری از وقوع جرم، مجموعه اقداماتی است که هدف غایی و نهایی آن، منحصراً یا به صورت جزیی، محدود کردن دامنه ارتکاب جرم و غیرممکن کردن، مشکل کردن یا کم کردن احتمال وقوع جرم است.«1» وکیل (فرهودی‌نیا، 1390، 27)
   تقسیم‌بندی‌های دیگری نیز از پیشگیری از وقوع جرم ارائه شده که می‌توان به پیشگیری کیفری و غیرکیفری، پیشگیری جمعی و فردی؛ پیشگیری اجتماعی و وضعی؛«2» پیشگیری فردمدار و جامعه‌دار و … اشاره کرد. در این نوشتار، پیشگیری غیرکیفری، یعنی اقدامات پیش از وقوع جرم موردنظر است.
2. پیشینه تقنینی پیشگیری از وقوع جرم
   قانون اقدامات تأمینی و ترتیبی مصوب 1339 برای اولین بار به تأسیس حقوقی «پیش‌‌گیری از وقوع جرم»«3» پرداخت. ماده 1 این قانون،«4» به جای واژه پیشگیری، از کلمه‌ی «جلوگیری» استفاده کرد. این قانون به تبعیت از آموزه‌های مکتب تحققی تدوین شد و در ماده 20 محکومان محاکم نظامی را از شمول خود خارج کرد. این قانون نسخ نشده و هم‌اکنون نیز قابلیت اجرایی دارد.
   متعاقباً قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1358 در بند 5 از اصل 156، به بحث پیشگیری از وقوع جرم پرداخت. این بند«اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمین» را یکی از رسالت‌های اصلی دستگاه قضایی اعلام کرد و در بند 4 با تصریح به کشف جرم، تعقیب، مجازات و تعزیر مجرمان و اجرای حدود و مقررات مدون جزایی اسلام، به نحوی پیشگیری از وقوع جرم را مورد توجه قرار داد«5».
   مواد 4 و 5 قانون اختیارات استانداران مصوب 1359، به استانی‌شدن پیشگیری از بزهکاری توجه کرده و هدف از تصویب این قانون را حفظ نظم و امنیت عمومی قرار داد.
   شورای عالی انقلاب فرهنگی در سال 1359 با تصویب قانون راجع به تشکیل سازمان بهزیستی کشور که به صورت ماده واحده و مشتمل بر شانزده تبصره بوده و در سال 1375 مورد اصلاح مجلس شورای اسلامی قرار گرفت، بر پیشگیری کنشی و واکنشی از جرم اشاره کرد. همچنین ماده 11 قانون تأسیس وزارت اطلاعات مصوب 1362 به دلیل شرایط سیاسی و امنیتی کشور به تصویب رسید تا از این طریق امنیت جامعه حفظ شود. در همان سال در قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور، پیشگیری از بزهکاری در سه سطح ملی، استانی و شهرستانی مورد توجه قرار گرفت و به ترتیب شورای عالی امنیت کشور، شورای تأمین استان و شورای تأمین شهرستان متولی آن شد.
   با بازنگری قانون اساسی در سال 1368 شورای عالی امنیت ملی تشکیل شد و پیشگیری از حوادث امنیتی، از وظایف اصلی آن شورا قلمداد شد. متعاقباً قانون تشکیل نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1369 در ماده 4، یکی از وظایف مهم نیروی انتظامی را پیشگیری از وقوع جرم قرار داد. قانون برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز از سال 1368 تا به امروز، به مسأله پیشگیری از وقوع جرائم و انحرافات اجتماعی پرداخته است.
   شاید بتوان گفت پیشگیری غیر کیفری برای اولین بار در ماده 33 از قانون اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر«6» و الحاق موادی به آن مورد توجه قرار گرفت و تشکیل ستاد مبارزه با مواد مخدر پیش‌بینی شد. قانونگذار در تصویب قانون ساختاری نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در سال 1383 نیز به پیشگیری از وقوع بزهکاری پرداخته است و مقرره دیگر، آیین‌نامه پیشگیری از اعتیاد به مواد مخدر و حمایت از افراد در معرض خطر مصوب 1377 بود که در ماده 29 به این مهم اشاره کرد. آیین‌نامه اجرایی سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور مصوب 1384 و آیین‌نامه ستاد حفاظت اجتماعی مصوب 1383 از دیگر مقرراتی است که به بحث پیشگیری از وقوع جرایم پرداخته است و از دیگر مقررات موجود در این زمینه، بند 3 سیاست‌های کلان قضایی ابلاغی از طرف مقام رهبری و لوایح آیین دادرسی کیفری، رسیدگی به جرائم اطفال و نوجوانان و پیشگیری از وقوع جرم است.
3. چالش‌های پیشگیری امنیت‌گرا از وقوع جرم
   یکی از مهم‌ترین جلوه‌های قانونی پیشگیری از وقوع بزهکاری، بندهای 4 و 5 اصل 156 قانون اساسی است. در آسیب‌شناسی و چالش‌های قانونی این دو بند، موارد زیر قابل ذکر است:‌
   الف – پیشگیری معطوف به پیش از وقوع حادثه است و در فرآیند کیفری هم، پیشگیری به پیش از وقوع جرم نظر دارد.«7» اما اصل 156 در احصاء وظایف قوه قضائیه، پیشگیری را در ردیف آخر قرار داده است.
   ب – درخصوص این که امر پیشگیری از وقوع جرم صرفاً برعهده قوه قضائیه است یا آن که نهادهای دیگر هم در آن دخالت دارند، مشاوره حقوقی – بین حقوق‌دانان اختلاف است. طبق یک نظر، پیشگیری از وقوع بزهکاری در کوتاه مدت، وظیفهه دستگاه انتظامی و در بلندمدت، از وظایف آموزش و پرورش است… و باید با مداخله در فعلیت یافتن جرم، از رخداد جرم جلوگیری کرد.
   برخی معتقدند پیشگیری از بزهکاری، بیش‌تر جنبه غیرقضایی دارد و پیشگیری از وقوع جرم باید به قوه مجریه که از امکانات بیشتری برخوردار است، واگذار شود (نیازپور، 1383: 190ـ188). نظر دیگر بر آن است که «طبق بندهای 4 و 5 اصل 156 قانون اساسی، آنچه بر عهده قوه قضائیه نهاده شده، پیشگیری از وقوع جرم نیست، بلکه مدیریت پیشگیری از وقوع جرم است؛ تا این دستگاه با حضور سایر نهادهای دولتی و نیز نهادهای جامعه، در قالب شورایی به سیاستگذاری و برنامه‌ریزی در این زمینه مبادرت ورزد و تدابیر اتخاذ شده را از طریق وضع قانون، آیین‌نامه و بخش‌نامه، اجرایی و عملیاتی کند (نجفی ابرندآبادی،1379 : 788).
   برخی نیز با استناد به اصل سوم و برخی دیگر از اصول قانون اساسی، پیشگیری کنشی از وقوع بزهکاری را در زمره وظایف نهادهای دولتی ـ اجرایی قرار داده است و قوه قضائیه مطابق بند 5 اصل 156 تنها باید به پیشگیری واکنشی از وقوع بزهکاری مبادرت ورزد(نیازپور، 1383: 191).
   نظر اخیر مناسب‌تر است؛ زیرا پیشگیری از وقوع جرم یک فرآیند مستمر است که تحقق اهداف آن به تنهایی از عهده یک نهاد دولتی یا قضایی خارج است. به عبارت بهتر، پیشگیری از وقوع جرم، امری فرا قوه‌ای است و مشارکت آحاد جامعه و تعامل منطقی تمام دستگاه‌های ذی‌ربط را می‌طلبد.
   لذا مناسب است مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون جامع و مانع در امر پیشگیری، مدیریت پیشگیری از وقوع جرائم را به قوه مجریه که از امکانات بیش‌ تری برخوردار هست، محول کند و با تشکیل شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم در وزارت کشور، همه نهادها و مراکز مکلف به همکاری با این نهاد باشند. به عبارت بهتر، لازم است در امر مدیریت پیشگیری از وقوع بزهکاری تمرکزگرایی شود.این شورا سیاست‌های کلی در امر پیشگیری را مشخص کرده و هر کدام از قوا، وزارتخانه‌ها و نهادهای ذی‌ربط حَسَب وظایف قانونی خویش در عملیاتی و اجرایی‌کردن آن قیام کنند.«8» به عنوان مثال پیشگیری کنشی عهده قوه مجریه، پیشگیری واکنشی عهده قوه قضائیه، پیشگیری انتظامی عهده نیروی انتظامی، پیشگیری فرهنگی عهده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و… باشد.
4. پیشگیری از وقوع جرم و نهادهای متولی آن
   با مداقه در مقررات تقنینی در امر پیشگیری از وقوع بزهکاری و ملاحظه عملکرد نهادهای ذی‌ربط در این خصوص، باید گفت به لحاظ اتخاذ سیاست‌های متضاد و متنافی، سیاست جنایی«9» خاصی در امر پیشگیری از وقوع جرم در کشور وجود ندارد و به عبارت بهتر، سیاست جنایی ایران در امر پیشگیری از وقوع جرم و انحرافات اجتماعی سرگردان هست.«10» علت این همه تشتّت نظر بین مسؤولان اجرایی و نبود ساز و کار مناسب در امر پیشگیری از وقوع جرم، فقد سیاست جنایی کارآمد، مؤثر و مشارکتی است و چون پیشگیری از وقوع جرم، امری فراقوه‌ای و مستلزم عزم همگانی و ملی است (جمشیدی، 1390: 91) معهذا درخصوص پیشگیری از وقوع جرم، با ملاحظه قوانین و مقررات موجود، نهادهای علمی، اجرایی، قضایی و… به عنوان متولی حضور دارند.
   نهادهای علمی مانند مؤسسه‌ تحقیقات علوم جزایی و جرم‌شناسی دانشگاه تهران«11»، انجمن ایرانی جرم‌شناسی و قطب علمی سیاست جنایی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی و نهادهای اجرایی مانند سازمان بهزیستی کشور، وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و وزارت آموزش و پرورش است. از نهادهای انتظامی نیز می‌توان به نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران، معاونت اجتماعی و معاونت پیشگیری انتظامی، طرح پلیس نوجوان و طرح پلیس محلی اشاره کرد. نهادهای مدیریتی ـ سیاسی مانند ستاد مبارزه با مواد مخدر و نهادهای قضایی نیز شامل مرکز مطالعات حقوقی و قضایی قوه قضائیه، دفتر مطالعات پیشگیری از وقوع جرم قوه قضائیه است که مورد اخیرالذکر در سال 1370 زیرنظر دادستان کل کشور ایجاد شد و همچنین معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم قوه قضائیه که در سال 1382 تشکیل شد. لذا در ایران متولی امر پیشگیری از وقوع جرم با کثرت روبه‌‌رو است و ضروری است بین این نهادها تعامل منطقی و سازنده وجود داشته باشد و از عملکرد یکدیگر اطلاع نداشته باشند تا در عمل تداخل وظایف بین آن‌ها به وجود نیاید. به عنوان مثال در امر پیشگیری از اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر، ستاد مبارزه با مواد مخدر زیرنظر رئیس‌جمهوری در وزارت کشور تشکیل شده و قوه قضائیه مکلف به همکاری با این نهاد شده است، اما از آن‌جا که این ستاد در شکل وزارت‌خانه نبوده و نیز به لحاظ ترکیب اعضای آن، در عمل نهادها همکاری مناسبی با آن ندارند.
5. صبغه امنیتی و پلیسی به مقوله پیشگیری از وقوع جرم
   مقررات فراتقنینی (قانون اساسی)، تقنینی (قوانین عادی) و فروتقنینی (آیین‌نامه‌ها، بخش‌نامه‌ها و…) در امر پیشگیری از وقوع جرم، با مقوله امنیت پیوند خورده است. گویی هدف پیشگیری فی حدّ ذاته، حفظ نظم و امنیت جامعه است.
   البته این امر یکی از کارکردهای پیشگیری است، اما در قوانین ایران در این زمینه افراط به چشم می‌خورد و هدف عمده مقنن از مقوله پیشگیری، ایجاد امنیت جامعه و حفظ دستاوردهای نظام است. طبق ماده 5 قانون اصلاح قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی و انقلاب مصوب 1381 رسیدگی به جرائم قاچاق، مواد مخدر و جرائم علیه امنیت داخلی و خارجی کشور به دادگاه انقلاب محول شده و آیین دادرسی افتراقی بر رسیدگی دادگاه انقلاب حاکم است. مقنن به مرتکبان این دسته از جرائم به منزله اشخاصی نگریسته که قصد براندازی نظام و حاکمیت را دارند. تعداد نهادهای امنیتی و نظامی درگیر در این مسأله نیز گواه این ادعاست. نهادهای امنیتی مانند وزارت اطلاعات، ستاد مبارزه با مواد مخدر و نیروی انتظامی وظایف اصلی را در امر پیشگیری برعهده دارند. نگاهی به قوانین موجود، نگاه صرفاً امنیتی به پیشگیری از وقوع جرم را نشان می‌دهد. ماده 11 قانون تشکیل وزارت اطلاعات مصوب 1362 هم به امر پیشگیری از وقوع جرم پرداخته است که باتوجه به وظایف این وزارت، مشاوره حقوقی – صبغه امنیتی آن روشن می‌شود. ماده یک قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور مصوب 1362 و قانون اختیارات استانداران مصوب سال 1359 با آوردن واژه‌هایی از قبیل حفظ «نظم» و «امنیت» و «آرامش عمومی» وو با لحاظ ساختار امنیت‌گرایی شورای تأمین استان، رویکرد امنیتی و اجتماعی پیشگیری از وقوع بزهکاری را نمایان می‌سازد. همچنین است ماده 4 قانون ناجا که با پیش‌بینی وظایف چهارگانه خدماتی، امنیتی، قضایی و انتظامی برای نیروی انتظامی، طبق بندهای «الف»، «ب»، «ج»، «د» و بند 8 پیشگیری از وقوع جرم را برعهده نیروی انتظامی قرار داده است؛ زیرا رسالت نیروی انتظامی، به پس از وقوع بزه و در راستای کشف جرم، حفظ آثار و دلایل، تعقیب متهم و اجرای تصمیمات قضایی است (نیازپور، 1383: 199). این‌که نیروی انتظامی با این حجم وظایف، متکفل امر پیشگیری از وقوع جرم هم باشد، پذیرفته نیست.
   در خصوص ستاد حفاظت اجتماعی نیز به عنوان مسئول امر پیشگیری از وقوع جرم باید گفت واژه‌ حفاظت معمولا در امور نظامی مورد استفاده است و پیشگیری از وقوع بزهکاری، پدیده‌ای انسانی و اجتماعی است. لذا به نظر می‌رسد تدوین‌کنندگان آیین‌نامه مذکور با رویکرد عقیدتی، عملیاتی،قضایی و امنیتی به پیشگیری از وقوع بزهکاری پرداخته‌اند؛ در حالی که لازم است به پیشگیری با رویکردی اجتماعی، اجرایی و انسانی نگریسته شود و برای جلوگیری از وقوع آن، از تدابیر کنشی بهره گرفت (نجفی ابرند ‌آبادی، 1384: 35) پیشگیری از وقوع بزهکاری ، از حیث اجرایی و عملیاتی نیازمند امکانات و ابزارهایی است که این ستاد در اختیار ندارد. به دیگر سخن، بزه به عنوان پدیده‌ای انسانی و اجتماعی تحت تاثیر عوامل اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی رخ می‌دهد و پیشگیری از آن نیز از رهگذر تاثیرگذاری بر چنین عواملی امکان‌پذیر است.«12» از این رو ستاد حفاظت اجتماعی با برخورداری از ساختاری قضایی و امنیتی نمی‌توان به کاهش آمار جرم کمک کند بدین‌ترتیب از آنجا که پیشگیری از وقوع بزهکاری، امری ملی است، باید با رویکرد فرابخشی، فراقوه‌ای و غیر مقطعی به آن توجه شود تا با بهره‌گیری از همه امکانات و همکاری تمام نهادهای دولتی و جامعوی در این زمینه اقدام کرد و قوه قضاییه نمی‌تواند به تنهایی این امر را انجام دهد.
6. پیشگیری از وقوع جرم و آمار جنایی
   در جهان امروز، برنامه‌ریزی از مسایل بسیار مهم، کلیدی و اساسی محسوب می‌شود و یکی از پیش‌نیازهای اصلی و برنامه‌ریزی، داشتن آمار صحیح و قابل اتکاست.
   در امر پیشگیری از وقوع جرم نیز شناخت دقیق جرم و اطلاع از آمار جنایی که به آن «سیمای جنایی جامعه » گفته می‌شود، ضروری است. امروزه اهمیت آمار جنایی و نقش آن در برنامه‌ریزی‌های کلان دستگاه قضایی بر هیچ‌کسی پوشیده نیست. شاید بتوان گفت مهم‌ترین عامل عدم موفقت سیاست‌های دستگاه قضایی و سایر نهادهای متولی امر پیش‌گیری از وقوع جرم، نبود آمار جنایی صحیح و معتبر است. چالش‌های موجود در خصوص آمار جنایی عبارت است از:
   الف – در نظام حقوقی ایران، نهاد رسمی و قانونی که متولی ارائه آمار صحیح جنایی باشد، وجود ندارد . نهادها اقدامات پراکنده‌ای در این زمینه انجام می‌دهند، ولی عدم تعامل منطقی بین آن‌ها، عدم سازماندهی و نداشتن راهبرد اساسی موجب شده است در عمل موفقت چندانی در این زمینه نداشته باشند.
   ب – اعطای وجهه امنیتی به آمار جنایی موجب می‌شود نهادهایی که چنین آمارهایی را در اختیار دارند، با توجیه محرمانه بودن از ارائه آمار به محققان خودداری کنند.
   ج – در اهمیت آمار جنایی برای قانونگذار، آن را به قطب‌نما برای ناخدا مانند کرده‌اند (رحمدل، 1383 : 108) وکیل . با این وجود و به رغم کارکردهای آمار جنایی در برنامه‌ریزی برای مبارزه اصولی با جرائم و تعیین سیاست پیشگیری از وقوع جرم، مسؤلان ذی‌ربط گام مثبتی در این خصوص بر نمی‌دارند.

یافته‌های پژوهش

1.  پیشگیری از وقوع جرائم و انحرافات اجتماعی، امری نیست که یک قوه یا نهاد بتواند متکفل اداره آن باشد؛ بلکه مساله‌ای چند وجهی است که مشارکت همه قوا، نهادها و آحاد جامعه را می‌طلبد؛
2.  مقنن به ویژه پس از پیروزی انقلاب اسلامی تا به امروز، به لحاظ شرایط امنیتی حاکم برجامعه، تمایل به اعطای صبغه امنیتی و پلیسی به قوانین مربوط به پیشگیری داشته است؛
3.  نبود آمار جنایی صحیح، فقدان سیاست جنایی مشارکتی، نبود قوانین منقّح و کارشناسی شده، کثرت متولیان پیشگیری از وقوع جرائم، علل اصلی ناموفق بودن سیاست‌های پیشگیری از جرائم محسوب می‌شود.
4.  پیشنهاد می‌شود مقنن ضمن اصلاح قوانین موجود با بهره‌گیری از سیاست جنایی مشارکتی در امر پیشگیری از وقوع جرم، تعیین متولی اصلی پیشگیری کننده و تعیین نهاد رسمی ارائه کننده آمار جنایی، امر پیشگیری از وقوع جرم را نظام‌مند کند.

مهران سهرابی