براساس اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی،«به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس می‌گردد». در همین راستا و با توجه به تکالیف سازمان ثبت احوال و حیطه صلاحیت آن، دیوان عدالت اداری می‌تواند نقش مؤثری در حقوق ثبت احوال داشته باشد؛ نقشی که از یکسو، در راستای جلوگیری از خروج سازمان مورد بحث از دامنه صلاحیت خود است و از دیگرسو، می‌تواند در جهت حفظ و پاسداشت اسناد سجلی، مؤثر باشد.
علم حقوق براساس ارتباط با حکومت و مردم به حقوق عمومی و خصوصی تقسیم شده است. با توجه به این تقسیم‌بندی، حقوق ثبت احوال را باید از مصادیق دسته اول قرار داد؛ چه «همان‌طور که مفهوم حقوق عمومی با حاکمیت دولت ملازمه دارد و نمی‌توان قواعد آن را جدا از اقتدار عمومی تصور کرد»، حقوق ثبت احوال نیز در ارتباطی تنگاتنگ با حاکمیت دولت است؛ چرا که موضوع این رشته از حقوق، تعیین نحوه رابطه سازمان ثبت احوال (به عنوان جزئی از شخصیت حقوقی دولت) با مردم است و بر روابط این سازمان با مردم حکومت می‌کند و به طور دقیق به پشتوانه این رابطه تنگاتنگ است که حقوق ثبت احوال تکالیفی را برای افراد تعیین می‌کند؛ برای مثال آن‌ها را ملزم به اعلام وقایع چهارگانه می‌کند و حتی برای ترک این تکلیف، مجازات کیفری قرار می‌دهد.
از طرف دیگر، حقوق ثبت احوال تکالیفی را برای سازمان ثبت احوال در برابر مردم بیان می‌دارد. همین موضوع، ارتباط سازمان مورد بحث را با دیوان عدالت اداری مشخص می‌سازد؛ چرا که رسیدگی به دعاوی مربوط به تکالیف سازمان فوق با دیوان عدالت اداری خواهد بود. با توجه به اینکه سازمان ثبت‌احوال، سازمانی دولتی شمرده می‌شود برای همین رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراض‌های مردم نسبت به تصمیم‌ها و اقدام‌های سازمان یاد شده و مأموران در دیوان عدالت اداری قابل طرح خواهد بود.
به هر روی، با توجه به این نکته و نیز نظر به استقرای انجام گرفته در آرای دیوان عدالت اداری، می‌توان دو کار ویژه اصلی را به عنوان مهم‌ترین کار ویژه‌های این مرجع در حقوق ثبت احوال برشمرد. نخستین کار ویژه، دقت‌نظر در رعایت حدود صلاحیت سازمان ثبت احوال در اقدامات خود است تا از خروج این سازمان از این حدود جلوگیری شود. از دیگر سو، حفظ حرمت اسناد سجلی به دلیل پیوند آن با نظم عمومی و جلوگیری از تعرض‌های گاه و بی‌گاه به آن نیز به عنوان دیگر هدف دیوان قابل تعریف است. این دو کار ویژه که در حقیقت به عنوان نقش دیوان در تکوین حقوق ثبت احوال تحلیل می‌شوند، در دو بند بررسی خواهند شد.
حفظ صلاحیت سازمان
بر پایه ماده یک قانون ثبت احوال، «ثبت ولادت و صدور شناسنامه»،«ثبت واقعه فوت و صدور گواهی مرگ»، «تعویض شناسنامه‌های موجود در دست مردم»، «ثبت ازدواج و طلاق و نقل تحولات»، «صدور گواهی ولادت برای اتباع خارجه»، «تنظیم دفاتر ثبت کل وقایع و نام خانوادگی»، «جمع‌آوری وتهیه آمار انسانی سراسر کشور و انتشارآن» وظایف سازمان ثبت احوال کشور و به تعبیر دقیق‌تر، از جمله صلاحیت‌های سازمان شمرده می‌شوند. مستنبط از این ماده، کار ویژه سازمان ثبت احوال را می‌توان در «ثبت احوال شخصیه» خلاصه کرد. در واقع، اوصاف مربوط به احوال شخصیه که فرد در مسیر زندگی به دست می‌آورد، توسط سازمان ثبت احوال در قالب سند رسمی به نام سند سجلی نوشته می‌شود تا هم شناخت هویت و نسب فرد در روابط اجتماعی آسان‌تر شود و هم هنگامِ اختلاف‌ها بتوان به آن برای اثبات استناد کرد.
تشریفات ثبت ولادت
به موجب ماده 15 قانون ثبت احوال، ثبت ولادت باید مستند به تصدیق پزشک یا مامای رسمی یا مؤسسه‌ای که طفل در آنجا متولد شده است، باشد در غیر این صورت، رویداد به تصدیق دو نفر گواه ثبت می‌شود.
انتساب فرزند به والدین
مسأله این است که وجود فاصله قابل ملاحظه میان تاریخ ثبت ازدواج و تاریخ تولد طفلی که اعلام‌کننده به عنوان فرزند خود تولدش را اعلام می‌کرد، اداره ثبت احوال را دچار تردید در واقعیت انتساب این فرزند به والدینِ اعلام‌کننده می‌کرد. به همین دلیل، دستورالعملی (به شماره 321/7241 به تاریخ 27/4/1375) صادر شد که به موجب بند 3ـ1 آن، واحدهای تابعه ملزم شدند که از صدور شناسنامه برای نوزادانی که بیش از پنج سال از تاریخ ازدواج والدینشان سپری شده، خودداری کرده و برای احراز صحت گواهی ولادت صادره از سوی پزشک یا بیمارستان مربوطه، دوباره از مراجع مذکور استعلام به عمل آورند. اما چون این دستورالعمل خلاف قانون بود هیات عمومی دیوان عدالت اداری آن را مغایر اعتبار اسناد معتبر رسمی و حکم قانونگذار تشخیص داد و آن را به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال کرد.
الزام سازمان به انجام تکالیفش
اگر سازمان ثبت احوال به هر دلیل از صدور شناسنامه امتناع کند، راهکار چه خواهد بود؟ به نظر می‌رسد تنها راه الزام این سازمان به صدور شناسنامه، دادخواهی در دیوان عدالت اداری به استناد ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 22/9/1390 باشد؛ زیرا که این ماده در بردارنده صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات و تظلمات نسبت به تصمیم‌ها و اقدام‌های واحدهای دولتی در قلمروی اجرای وظایف اداری و اجرایی محوله یا خودداری آن‌ها از انجام وظایف و تکالیف مربوط است. دیوان عدالت اداری نیز در همین راستا، دادنامه شماره 913 به تاریخ 27/18/1376 شعبه سوم تجدیدنظر مبنی بر اینکه الزام اداره ثبت احوال به صدور شناسنامه در صلاحیت دیوان عدالت اداری است را تأیید کرد. بنابراین دیوان می‌تواند نقش مؤثری در الزام سازمان به انجام وظایف خود داشته باشد.
حفظ حرمت اسناد سجلی
مفهوم و لزوم حفظ حرمت اسناد سجلی
حفظ حرمت اسناد سجلی بدان معنا است که نخست تغییر و ابطال اسناد سجلی، نباید به آسانی امکان‌پذیر باشد، بلکه تنها با رعایت تشریفات پیش‌بینی شده در قانون، این امر، شدنی است. دوم اینکه مفاد اسناد سجلی به عنوان اسناد رسمی، در برابر همگان معتبر و قابل استناد است. توضیح بیشتر آنکه ولادت، ازدواج، طلاق و فوت، رویدادهای چهارگانه‌ای هستند که براساس ماده 993 قانون مدنی اطلاع آن‌ها به دایره سجل احوال و در نتیجه ثبت آن‌ها الزامی است. مفاد این رویدادها در اسناد مختلفی به ثبت می‌رسد که باید آن‌ها را سند رسمی دانست؛ چه این اسناد در نزد مأموران رسمی درحدود صلاحیت آن‌ها و برطبق مقررات قانونی تنظیم می‌شود. (ماده 1287 ق.م.)
ماده 999 قانون مدنی و ماده هشت قانون ثبت احوال، نیز در همین راستا، سند ولادت اشخاصی که ولادت آن‌ها در مدت قانونی به دایره سجل احوال اظهار شده است را سند رسمی محسوب می‌کنند. از آنجا که اسناد سجلی، با موضوع اثبات هویت اشخاص مرتبط است و نیز به منظور ایجاد اعتماد برای افراد نسبت به تطابق مندرجات سند سجلی با واقع و جلوگیری از ایجاد خدشه به آن با طرح دعاوی واهی، قانونگذار درصدد تأکید بر اجرای اصل صحت در خصوص این اسناد بوده است. ماده هشت قانون ثبت احوال در همین راستا، مقرر می‌دارد: «اسناد ولادت و مرگ و شناسنامه و برگ ولادت و گواهی ولادت و اعلامیه‌ها و اطلاعیه‌ها و دفاتر ثبت کل وقایع و نام خانوادگی از اسناد رسمی است و تا زمانی که به موجب تصمیم هیأت حل اختلاف یا رأی دادگاه برحسب مورد تصحیح یا باطل نشده به قوت خود باقی است.»
قابلیت استناد به مفاد اسناد سجلی در برابر همگان
قانون خدمت وظیفه عمومی (مصوب 29/7/1363) یکی از قوانینی است که در آن سن فرد بر وضعیت حقوقی وی تأثیر عمده‌ای دارد. ماده 3 این قانون سن مشمولان و افراد تحت تکفل آن‌ها را از لحاظ خدمت وظیفه عمومی یا معافیت از آن تابع مندرجات اولیه شناسنامه می‌داند و هرگونه تغییر بعدی را از لحاظ وظیفه عمومی معتبر نمی‌داند. البته به موجب تبصره همان ماده، «در صورتی که اختلاف بین سن واقعی مشمول و سن مندرج در شناسنامه اولیه بیش از 5 سال باشد، طبق نظر شورای پزشکی عمل خواهد شد».
به هر روی براساس مقررات فوق، ملاک سن فرد، همان سنی است که در شناسنامه اولیه درج شده است و تغییر آن قابل استناد نیست اما ملاک شمول قوانین از جمله قوانین فوق نسبت به فرد باید سن واقعی وی باشد در حالی که مواد فوق، سن مندرج در شناسنامه نخستین را جانشین واقعیتی به نام سن واقعی کرده‌اند. به این ترتیب سن مندرج در شناسنامه فرض قانونی سن واقعی فرد شده است. با این حال وجود قوانینی از این دست، سبب شد تا برخی سازمان‌ها در نبود قانونی که به صراحت عدم پذیرش تاریخ تولد تغییر یافته را مجاز بداند، آیین‌نامه‌هایی را در راستای عدم پذیرش تغییر سن تصویب کنند.
به عنوان مثال، آیین‌نامه شماره 261ـ4029 مورخ 2/2/1380 مسابقات فوتبال، ملاک سن را همان تاریخ اولیه مندرج در شناسنامه دانسته بود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری «نظر به اعتبار احکام قطعی مراجع قضایی از جمله در مورد اصلاح یا تغییر تاریخ تولد و ابطال شناسنامه اشخاص و لزوم تبعیت از احکام مذکور و اجرای مدلول آن‌ها»، تبصره ماده 2 آیین‌نامه مسابقات فوتبال مشعر بر عدم پذیرش تغییر تاریخ تولد را خلاف حکم قانونگذار در باب ضرورت اجرایی احکام قطعی مراجع قضایی تشخیص و حکم به ابطال آن داد. همچنین هیأت عمومی با این استدلال که «در قانون تأمین اجتماعی حکمی در خصوص اعتبار سن افراد بیمه شده براساس اولین شناسنامه ارائه شده وضع نشده است و نفی اعتبار آرای قطعی لازم‌الاجرای مراجع قضایی هم جز در موارد مصرح در قانون مجوزی ندارد»، نظر به ابطال آیین‌نامه پیش گفته داد. این دو رأی دیوان، بخوبی بر لزوم حفظ اعتبار اسناد سجلی دلالت دارند.
ضمانت اجرای استفاده از شناسنامه دیگری
سند سجلی محتوی اطلاعاتی ناظر به هویت مدنی فرد در اجتماع است و بیانگر آن است که فردی با مشخصات خاص در جامعه وجود دارد. برای آن که میان آن مشخصات با خود فرد رابطه عینی برقرار شود، از تصویر استفاده می‌شود. به این ترتیب که تصویری از فرد منضم به شناسنامه می‌شود تا میان آن مشخصات با خود فرد ارتباط و دلالت برقرار شود. به این جهت بند 3 ماده 36 قانون ثبت احوال محل الصاق عکس را از جمله مشخصات و اطلاعات شناسنامه می‌داند. تبصره 1 همان ماده نیز مقرر کرده است که «شناسنامه‌های نمونه جدید افرادی که به سن 15 سال تمام می‌رسند باید ملصق به عکس همان سال صاحب آن باشد».
همچنین به موجب تبصره 2 ماده مزبور «شناسنامه باید در 30 سالگی تمام، با عکس همان سال صاحب آن تجدید شود. صاحب شناسنامه پس از رسیدن به سن 30 سال مکلف است ظرف مدت یک سال برای تجدید آن مراجعه کند.» در واقع، به وسیله همین عکس است که میان مشخصات کتبی موجود در شناسنامه با فرد موجود در عالم خارج که دارای آن مشخصات است، رابطه برقرار می‌شود و صاحب آن شناسنامه مشخص می‌شود. دقیقاً به همین دلیل تا زمانی که بر شناسنامه، عکسی ملصق نشده است، احتمال اینکه شناسنامه آقای الف برای آقای ب به کار رود و مشخصات یک شخص به عنوان مشخصات شخصی دیگر تلقی شود، زیاد است.
این فرض زمانی رخ می‌دهد که شخصی در سنین کودکی فوت می‌کند و اولیای متوفی به جای ابطال شناسنامه، آن را برای فرزند دیگر خود به کار می‌برند. به این ترتیب فرزند دوم صاحب شناسنامه‌ای می‌شود که با مشخصاتی که وی باید می‌داشت یا دارد مانند نام و تاریخ تولد تطابق ندارد. جدا از مسأله چگونگی ابطال شناسنامه فوق، برخی سازمان‌ها با تصویب بخشنامه، محرومیت‌هایی را برای اقدام فوق مقرر کرده‌اند.
نتیجه
دیوان عدالت اداری در حقوق ثبت احوال، دو نقش اصلی را برعهده دارد؛ نقش اول، حفظ حدود صلاحیت سازمان ثبت احوال است؛ چه صلاحیت سازمان مورد بحث، «ثبت احوال شخصیه اشخاص با رعایت تشریفات قانونی» است؛ سازمان، حق افزودن بر تشریفات فوق و یا کاستن از آن را ندارد. از طرف دیگر، حفظ حرمت اسناد سجلی به علت ارتباط موضوع با نظم عمومی جامعه، کار ویژه دیگری است که از تأمل در آرای دیوان، قابل استنباط است.
دکتر عباس میرشکاری
