قدرت در اختیار دولت، نهادها و سازمان‌های وابسته به دولت و حکومت است و از این جهت ممکن است، مردم عادی در بخشی از روابط خود با دولت و وابستگان به دولت، مورد ظلم و تعدی قرار بگیرند یا از سوی دیگر، دولت به معنای عام به واسطه قدرتی که دارد در تنظیم آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و مقررات دولتی رعایت حال مردم را نکند و از این جهت مردم مورد تظلم واقع شوند؛ برای همین هم به تشکیلاتی نیاز است که تا بتواند در مقابل قدرت دولت بایستد و از حق مردم دفاع کند. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دیوان عدالت اداری به عنوان یکی از زیرمجموعه‌های دستگاه قضایی، وظیفه حمایت از مردم در برابر دولت و حاکمیت را برعهده دارد. اما حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری تا کجاست؟
تاریخچه دیوان عدالت اداری در ایران
اگرچه تشکیلات دادگستری برای تظلم خواهی مردم، پس از انقلاب مشروطه ایجاد شد اما دادگستری بخشی از قدرت حاکمه بود و به واسطه پیوستگی با حاکمیت نمی‌توانست حائلی بین مردم با حکومت باشد. در سال 1309 با تصویب قانون راجع به دعاوی بین اشخاص و دولت و پیش‌بینی تشکیلاتی با عنوان محاکمات مالیه تلاش شد، تا مرجعی برای رسیدگی به تظلم خواهی مردم علیه حکومت تشکیل شود اما شاهنشاهی بودن حکومت از یک سو و نابسامانی دولت‌های وقت از سوی دیگر باعث شد تا هرگز دیوانی به عنوان «محاکمات مالیه» تشکیل نشود و اگر مردم خرده دعاوی هم علیه حکومت دارند، در همان مراجع عادی دادگستری رسیدگی شود.
همین رویه تا سال 1339 و تصویب قانون مسئولیت مدنی ادامه داشت؛ در ماده 11 این قانون برای اولین بار، مسئولیت مدنی ماموران دولت و شهرداری بابت خسارت‌هایی که به مردم وارد می‌کنند، در قانون به رسمیت شناخته شد و محاکم قانونی نیز ملزم به رسیدگی به موضوع و صدور حکم در این خصوص شدند. هرچند که در عمل بازهم به دلیل قدرت بالاتر دولت در مقابل مردم، تظلم خواهی مردم از حکومت به معنای واقعی امکانپذیر نبود. با پیروزی انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی، برای اولین بارر موضوع تشکیل دیوانی برای رسیدگی به تظلم خواهی مردم از دولت، مامورین دولتی و مقررات دولتی پیش‌بینی و در واقع پایه تشکیل دیوان عدالت اداری، در قانون اساسی گذاشته شد. بر اساس اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی، «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها با آیین‌نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می‌گردد.» و بر این اساس، اولین قانون دیوان عدالت اداری در سال 1360 به تصویب رسید و این دیوان کار خود را به طور رسمی آغاز به کار کرد.
قانون دیوان عدالت اداری و آیین دادرسی آن تاکنون چند بار مورد بازنگری قرار گرفته که آخرین اصلاحات آن مربوط به سال 1392 بوده است. این قانون صلاحیت‌های خاصی را برای دیوان پیش‌بینی کرده و البته دیوان عدالت اداری را هم از ورود به برخی مباحث منع کرده است. دیوان عدالت اداری از دو بخش تشکیل شده است، یکی شعب قضایی دیوان عدالت اداری که وظیفه رسیدگی به شکایت مردم از نسبت به تصمیمات دولت، ماموران دولتی و طرز کار نهادهای و مراجع دولتی را بر عهده دارند و دوم هیات عمومی دیوان عدالت اداری است که وظیفه رسیدگی به شکایت از آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و مقررات خلاف قانون و صدور آرای وحدت رویه را برعهده دارد.
صلاحیت‌های شعب دیوان عدالت اداری
بر اساس ماده 10قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، شعب دیوان عدالت اداری در سه موضوع صلاحیت رسیدگی دارند.
- اول، «رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانهها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها و تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در امور راجع به وظایف آنها.» است. در واقع هرکس از تصمیمات یا رفتارهای نهادی دولتی، حکومتی و عمومی گفته شده شکایت داشته باشد، می‌تواند با تقدیم دادخواست بهه دیوان، رسیدگی به این موضوع را از دیوان تقاضا کند.
- دومین صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری، «رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده 100 قانون شهرداری‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با قانون» است. در قوانین و مقررات دولتی، مراجع اداری خاصی جهت رسیدگی و حل اختلاف بین مردم و نهادها پیش‌بینی شده است که اگر این مراجع، در رسیدگی خود، خلاف قانون تصمیم بگیرند، آنگاه دیوان عدالت اداری می‌تواند به عنوان یک مرجع بالادستی ورود کرده و تصمیمات غیرقانونی این مراجع را نقض کند.
- سومین مورد در صلاحیت شعب دیوان، مربوط به رسیدگی شکایات کارمندان و حقوق بگیران دولتی است که در بند 3 ماده 10 آمده است. بر اساس این بند «رسیدگی به شکایات قضات و مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بالا و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی» در صلاحیت شعب دیوان قرار دارد و هر ذی‌نفعی با ارائه دادخواست به شعب دیوان، می‌تواند رسیدگی به موضوع را تقاضا کند.
صلاحیت و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
علاوه بر صلاحیت‌های ذکر شده برای شعب دیوان عدالت اداری، هیات عمومی دیوان عدالت اداری با حضور دو سوم قضات و مستشاران شعب دیوان تشکیل می‌شود و صلاحیت خاصی برای رسیدگی به موضوعات دارد. بر اساس ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مهمترین وظیفه این هیات، صدور رای وحدت رویه در مواردی است که آرای مشابه متعدد یا متعارض از سوی شعب دیوان صادر شده است. البته یک صلاحیت اختصاصی هم هیات عمومی دیوان بر عهده دارد و آنهم «رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود» است.
یعنی هرکسی که آیین‌نامه، بخشنامه، دستورالعمل یا هر نوع نظام‌نامه و مقررات دولتی را خلاف قانون یا شرع بداند، می‌تواند ابطال آن را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند؛ دیوان در خصوص ابطال مقررات غیرقانونی خودش تصمیم گیری می‌کند اما در مورد ابطال مقررات غیرشرعی، نظر فقهای شورای نگهبان را در موضوع جویا شده و سپس بر اساس نظر فقهای آن شورا، تصمیم‌گیری می‌کند. نکته مهم در خصوص تقاضا برای ابطال مقررات دولتی این است که ذی‌نفع بودن در ارائه دادخواست ابطال ضروری نبودهه و هرکسی می‌تواند ابطال اینگونه مقررات را از دیوان خواسته و دیوان نیز مکلف به رسیدگی به موضوع است.
موارد عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری
با وجود صلاحیت‌هایی که برای دیوان عدالت اداری برشمرده شد، اما دیوان در برخی موارد هم فاقد صلاحیت است و نمی‌توان ازبرخی تصمیمات به دیوان شکایت کرد. بر اساس قانون، «رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضائیه، آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه، مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی» در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار ندارد. همچنین با توجه به مصوبه جلسه 680 شورای عالی انقلاب فرهنگی که در حکم قانون است، «اعتراض به تصمیمات کمیسیون‌های انضباطی و دانشجویی دانشگاه‌ها، وزارت علوم و وزارت بهداشت و دانشگاه آزاد اسلامی هم از صلاحیت رسیدگی در دیوان عدالت اداری خارج است.»
شاهرخ صالحی کرهرودی
